CONSTITUCION
Y LABOR POLICIAL
DOMINGO GARCIA BELAUNDE - PERU (Lima)
REVISTA JURÍDICA DEL PERÚ MARZO 1996 AÑO XLVI N° 06
Mi
dilecto amigo Francisco José del Solar R. nos ha convocado para analizar los
conceptos de "Orden Público" y "Orden Interno", con el
plausible afán de ayudar a esclarecer un campo tan confuso, pese a la buena
intención y al empeño puesto por diversos especialistas
(constitucionalistas, politólogos, estrategas, policías, etc.). Este
consenso no existe aún, pero el objetivo que se persigue es que exista, no
sobre la base de imposición algún, sino sobre la aclaración de ciertos
temas y poniéndose de acuerdo sobre otros. La labor no ha concluido y es
dable pensar que aún demorará. A este fin apuntan las contribuciones tan
valiosas de del Solar, de Alfredo Quispe Correa y de Marcial Rubio y a eso
también se enderezan, muy modestamente estas líneas.
Aún
cuando sea incómodo hacer referencias en primera persona, quisiera mencionar
que yo, me interese sobre el tema desde 1982 (Cf. Teoría y práctica de la
Constitución peruana, tomo II, Lima 1993, pp. 218-219),
de acuerdo a un planteo que en parte mantengo y en que parte amplié en
ensayos posteriores, aún cuando de manera tangencial. La ocasión que ahora
se me presenta es pues grata, pues así puedo terciar en este interesantísimo
debate, en el cual, sin estar necesariamente de acuerdo con todo lo que aquí
se expone, asumo una coincidencia en lo fundamental y en los términos que el
lector sabrá apreciar. Sobre todo me permito hacer otros planteos que no son
contrarios, pero si diferentes a
los que circulan entre nosotros, y que espero ayuden a alcanzar una concepción
unitaria aún cuando convencional para fines operativos, ya que en la doctrina
siempre será un tema inacabado. Mi aporte, es pues, fundamentalmente académico.
El
problema central, como bien señala del Solar, es la dañina confusión entre
orden público y orden interno. Esto ha impedido ver con claridad cual es la
labor que compete a la Policía, como calificarla y darle su nomen juris,
así como delimitarla de otras actividades que le son afines o cercanas.
El
problema nace, por lo menos a nivel constitucional, en la Carta de 1979, y se
ha mantenido y mantiene con la vigente Constitución de 1993. Anteriormente el
problema no existía. En la Carta de 1933, quizá la más imperfecta del siglo
XX, pero ahora sin lugar a dudas la de más larga duración en esta centuria,
la Policía o Guardia Civil no es mencionada. Y no lo es, pues la moderna
Guardia Civil (antecedente de la actual Policía Nacional) fue creada en el
Gobierno de Leguía (si bien con antecedentes desde el siglo pasado, y a la caída
de éste, todos sus opositores la emprendieron contra ella). El famoso
manifiesto de Arequipa, redactado por Bustamante y Rivero pero firmado y
ventilado como justificativo del golpe de mano por Sánchez Cerro en agosto de
1930, tiene un franco ataque a la Guardia Civil (entonces la única fuerza
policial) por haber sido creada, según se decía, para despojar de sus legítimos
fueros al Ejército. Esto explica por que en la Carta de 1933, empezada a
discutirse en diciembre de 1931, la Guardia Civil desapareciese de la escena,
se le asigne un rol inferior y sólo se hiciese una referencia constitucional
a la Fuerza Armada. de ahí el apelativo de "Fuerza
Auxiliares" que les asignó el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas (1968-1980) sólo había un paso. Es por eso que la Asamblea
Constituyente de 1978, a través de un distinguido oficial de Policía ahí
presente y que militaba en las filas del Partido Popular Cristiano (Oscar
Olivares Montano) se propuso, con el apoyo de las demás fuerzas políticas,
precisar el status constitucional de las fuerzas policiales, así como
deslindar a sus tres componentes: Guardia Civil, Guardia Republicana y Policía
de Investigaciones. Todavía a ese momento no se pudo ver, o no se quiso,
unificarlas, como acertadamente se hizo después (si bien con los roces y los
problemas internos que nunca faltan en el inicio). La Carta de 1993 recoge lo
anterior y lo consagra a nivel a normativo. En su artículo 166 va en la misma
dirección que la carta de 1979 (Artículo 277o) versión reformada
de 1988.
Dentro
de ese proceso de aclaración, definición y propuesta, queremos enmarcar las
ideas que siguen, teniendo presente que el primer problema que se nos
presenta, y del cual depende casi todo, es el de la ambigüedad de las
palabras, pues siendo plurívocas, no se emplean con precisión en todos los
casos. Tratáremos de hacerlo así.
Me
parece que el término básico es el Orden Público, uno de los
conceptos jurídicos más importantes, pero también más complejos en cuanto
significativo y alcances. pero para nuestros fines podemos aceptar
convencionalmente que por éste se puede entender, el conjunto de condiciones
y principios fundamentales para la vida social, que no pueden ser cambiados
unilateralmente por los individuos, ya que son el sustento de la vida en común.
El Orden Público según el ámbito de acción, puede ser interno (en
cada país) o externo ( en la comunidad internacional). Si es lo
primero, tenemos el Orden Público Interno; si es lo segundo, el Orden
Público Internacional. El Orden Público Internacional se ve afectado,
por ejemplo por las sucesivas guerras en la ex-Yugoeslavia, lo que obligan a
las Naciones Unidas a tomar alguna decisión al
respecto, incluyendo la intervención armada, con el apoyo de los
Estados Unidos y de algunas potencias europeas. En igual sentido, un accidente
de proporciones, huelgas que marchan sobre grandes avenidas y las paralizan,
un tumulto estudiantil, perturban el orden público interno. Ahora
bien, tomando esta aceptación, con valida, vemos que ha sido desnaturalizada
y agravada en el caso del orden público interno. En el Derecho
Administrativo, por ejemplo, sobre todo en la doctrina francesa, se usa la
frase orden público como equivalente al orden de la calle (así por ejemplo
Jean Rivero). Alterar el orden público es en realidad alterar la tranquilidad
la paz, el orden cotidiano. Y por cierto, quien concurre en forma directa a
conjurar esta situación y devolver el orden y la tranquilidad es la Policía.
Por tanto el orden público interno, se refleja directamente y en lo tangible,
en el orden de la calle. Así considerado se puede usar indistintamente
"Orden interno" u "orden público" en el entendido que
ambos son lo mismo y que son referidos aun uso restringido y no técnico. Este
"orden de la calle" es parte o expresión del Orden Público
Interno, que abarca adicionalmente otros tópicos. Pero aquí no se agota el
problema.
El
Orden Público Interno se encuentra en primer lugar, en la Constitución. Ahí
están o deben estar las bases normativas que reflejan un precipitado
doctrinario y que actúa como justificativo de todo un sistema jurídico. Pero
este orden público tiene expresión, más o menos
directamente, en diversas áreas. En primer lugar, en el Derecho
Administrativo tiene lugar la facultad de control sobre la población, en una
administración policial que depende del poder político (en nuestro caso, el
Ministerio del Interior). De aquí parten diversas normas de orden público, o
sea, obligatorias y no disponibles para los ciudadanos. Este orden público
también se refleja (sin agotarlas) en otra ramas como el Derecho Civil, en
donde existe, en varios apartados, normas de orden público contra las que no
se pueden pactar como las relativas al matrimonio, divorcio, herencia,
contratos, etc.; el Derecho Tributario; el Derecho Penal (que define el delito
y establece las penas); el Derecho Procesal (tanto el civil como el penal, en
donde hay normas precisas que pueden producir la nulidad de los actuados en
caso de no ser observadas), etc..
Volvamos
pues a lo anterior. Tenemos un orden público interno que se refleja en
diversos actos y parcelas del Derecho. En el uso cotidiano se usan
indistintamente las frases de orden público u orden interno, que en el fondo
son los mismo; esto es, son equivalentes. Ahora bien ¿qué es lo que hace la
Policía?. Fundamentalmente y esto lo precisó a nivel
constitucional por vez primera la Carta de 1979, mantener el orden
social y comunitario. Maggiore dice que la policía es la actividad del
Estado encamina a prevenir los daños y peligros que pueden derivarse para el
ordenamiento social, por la conducta desarreglada de los individuos (Cf. Derecho
Penal, Edit. Temis, Bogotá 1954, tomo I. p 46). Así considerada, la
policía es parte del servicio que debe tener un Estado moderno para mantener
la paz pública. Como su labor es sustancialmente preventiva y depende
de la Administración Central, se le conoce en doctrina como "Policía
Administrativa". Hay que diferenciar del clásico concepto de "Poder
de Policía" , que tenía otros alcances, y que hoy se encuentran en
crisis (Cf. Agustín Gordillo: Tratado de Derecho Administrativo, Ed.
Macchi, Buenos Aires 1980, tomo II; Miguel S. Marienhoff: Tratado de
Derecho Administrativo, Abeledo - Perrot, Buenos Aires 1980, tomo IV;
Roberto Dromi: Manual de Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Bueno
Aires 1987, tomo II).
Pero
volvamos a lo nuestro. La confusión o indecisión existentes, no obstante sus
méritos, provienen de la Carta de 1979 y de la actual de 1993. Pero a ellas
les llega precisamente por sugestión o pedido de la Policía, que era la
parte interesada. Pero la Policía a su vez lo ha tomado del uso diario de la
literatura respectiva, que se alimenta de una antigua tradición juspublicista
francesa (que se remota a los códigos napoleónicos), lo cual explica y en
parte justifica ese uso. Pero surge la pregunta siguiente: ¿qué hacer con
uso tan difundido?. Como quiera que es muy difícil desterrarlo de la noche a
la mañana, por lo menos a nivel de legislación, podríamos hacer, como bien
sugiere del Solar, un agregado y llamarlo orden interno policial para
que guarde consonancia con la vigente Constitución, y en tanto ésta no se
modifica. En realidad, los términos "orden interno" y "orden público"
(que son equivalente) cumplieron su labor histórica con relación con el
servicio de policía, pero hoy se prestan a errores e imprecisiones. Hay,
pues, que prescindir de ellos en esa materia.
Pero
en el futuro habrá que insistir que la Policía se dedica a lograr y mantener
la paz pública, ingrediente y aspecto importante del orden público
interno. En éste concurren, adicionalmente, directrices de carácter
civil, procesal, penal, etc.. Dicho en otras palabras el orden público
interno como totalidad encierra principios y normas de muy distinto
calibre. Una de sus áreas está relacionada con el orden social o
comunitario, o sea, la tranquilidad, la seguridad y la legalidad
cotidiana. En otras palabras, con la paz pública. En ese primer nivel,
pero importantísimo, desempeña su meritoria
labor el personal policial.
(*) El
texto que precede es la reconstrucción de la exposición realizada el 14 de
setiembre de 1995 en el "Seminario de Derecho Constitucional y Ciencia
Política: Orden Jurídico, Orden Público, Orden Interno", que a
iniciativa del Dr. Francisco José del Solar, organizó la Universidad
"Inca Garcilazo de la Vega" y el Instituto "Voltaire".