LEGALIDAD
Y LEGITIMIDAD DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. PERSPECTIVAS POSIBLES Y
RIESGOS PROBABLES
ALBERTO A. SPOTTA* -ARGENTINA (Buenos Aires)
REVISTA JURÍDICA DEL PERÚ MARZO 1996 AÑO XLVI N° 06
SUMARIO:
1. Legalidad en el estado de derecho.- 2. Legitimidad en el estado de derecho.-
3. Legalidad y Legitimidad en la reforma de 1994.- 4. Perspectivas posibles y
riesgos probables.
1. LEGALIDAD
EN EL ESTADO DE DERECHO
La
legalidad significa e importa la cumplimentación objetivamente demostrable de
la normativa jurídica vigente. Esto es la
adecuación a la ley.
2. LEGITIMIDAD
EN EL ESTADO DE DERECHO
La
Legitimidad tiene en el estado de derecho su origen en la legalidad, hace a la
buena fe y coherencia entre el sentido de la conducta enunciada en la norma y lo
dado en su consecuencia. La contradicción entre los presupuestos enunciados
acarrea arbitrariedad que nulifica lo actuado.
3. LEGALIDAD
Y LEGITIMIDAD EN LA REFORMA DE 1994
3.1
Punto de arranque para el análisis del tema
La
Legitimidad de la Constitución con su texto de 1853 y sus reformas de 1860,
1898 y 1957, es el tema del cual debe partirse para el análisis de la legalidad
de la reforma de 1994. Este planteo lleva ínsita la aceptación del
marginamiento de la reforma de 1949 y su derogación por proclama en 1956, y por
decisión de la Convención Reformadora de 1957. Esto es la legalidad de 1994
está vinculada a la aceptación de la legalidad y Legitimidad precedente de la
normativa que es asiento jurídico de la reforma de 1994. Esto obliga a analizar
que si bien la legalidad de 1860 estuvo originariamente cuestionada por la
primera parte del artículo 30 de la Constitución con su texto de 1853, y así
debatida su Legitimidad, resulta que la reforma de 1860 asumió legalidad en
tanto que se reconoció y acepto tácita
pero bien efectivamente en los hechos, que fue ejercicio del poder constituyente
originario, se tuviera o no conciencia clara jurídica y políticamente de ello.
Es por esos motivos que la Constitución histórica se la reconoce bajo la
denominación de "Constitución de 1853/60". Así, por mutación,
adquirió en lo jurídico, en la historia y en la política Argentina, legalidad
y Legitimidad.
Esa
legalidad y Legitimidad aceptada y asentada en su consecuencia, quedó
ratificada con la reforma aprobada en 1866 y debidamente cumplimentada. No se
debatió ya más la legalidad del accionar de 1860. Se la consideró legal y legítima.
Se volvió a ratificar aquella legalidad y legitimidad con la legislación de
reforma constitucional de setiembre de 1880, que no se cumplimentó porque los
hechos políticos la hicieron innecesaria.
La
provincia de Buenos Aires cedió su capital a la Nación.
Nuevamente
la reforma de 1898 ratificó la legalidad y Legitimidad precedente y continuó
el proceso que se había iniciado luego de 1860 en materia de texto
constitucional vigente. La reforma de 1866, lo fue en los términos del artículo
30 con su texto de 1860, así como en las reformas de 1898, y la frustrada de
1880. También en la doctrina comenzó a generalizarse la denominación de
"Constitución de 1853 y 1860", dando a entender de esa suerte dos
momentos iguales de poder constituyente originario de idéntica jerarquía. Así
la legalidad violada en 1860, se recompuso por le hecho político de la
aquiescencia que mutó la transgresión evidente a la legalidad política, que
originó legitimidad, sobre el presupuesto de consenso generalizado. El hecho
político relatado, que se construyó sobre el consenso creó nueva legalidad,
la que produjo nueva legitimidad. Así es lo que surge de nuestra agitada y difícil
historia constitucional.
3.2 La
quiebra de legalidad que se imputó a la reforma de 1949. Sus consecuencias en
materia de legitimidad para el devenir político hasta 1983
La
reforma de 1949 fue el primer gran cimbronazo a la legalidad de la Constitución
Nacional desde 1860. y por ese camino se quebró en 1949, al menos para medio país
la legitimidad de que dio origen a los avatares vividos de entonces en adelante,
hasta 1983. El cuestionamiento de 1948 y 1949 con relación a la interpretación
de las mayorías calificadas de acuerdo al artículo 30 de la Constitución
Nacional, más el proyecto presentado
por la minoría en la Convención de 1949 patrocinando la nulidad de la Ley de
Convocatoria y la disolución de la Convención, ratificó la tacha de
ilegalidad y consiguiente ilegitimidad de la reforma de 1949. Y así el país se
dividió, como ya se expuso, en dos desde entonces en adelante hasta 1973 al
menos. El órgano competente frente al planteo de ilegalidad de 1948 y 1949 fue
la propia convención de 1949 con relación a la que los títulos de sus
integrantes, no fueron cuestionados en lo
que se refiere al proceso electoral que los precedió, en sí mismo. Las mayorías
electorales reformistas, no fueron cuestionadas en su existencia y número.
Sobre la base de la legalidad del proceso electoral a cuyo mérito se integró
la Convención de 1949., más el rechazo de lo propuesta minoritaria de nulidad
de convocatoria y disolución de Convención, finiquitó desde el ámbito de la
legalidad el tema en debate. Así se instaló la legalidad de la reforma de
1949. Su legitimidad no tuvo igual destino. La gran división Argentina nació
entonces. Medio país vivió como legal y legítimo el texto constitucional de
1949 y el otro medio país, aceptó a regañadientes la legalidad producto de la
mayorías electorales, pero no acepto la legitimidad de esa reforma. En esta
dicotomía se asentará el desencuentro argentino. Y luego, aquella ilegitimidad
así valorada por medio país, dio origen y valimiento, para medio país también,
a la derogación por proclama de 1956. De allí que la derogación de las
reformas de 1949, así como las referidas a las constituciones provinciales
dadas en su consecuencia, a mérito de la proclama de marzo de 1956, no tuvieron
asiento en el ámbito de la legalidad, y sus promotores las basaron en la
inexistencia de legitimidad. Esta dicotomía trajo como consecuencia la
convocatoria a Convención en 1957, para agregar legalidad a la invocada
legitimidad de la derogación por proclama. Pero a su vez la convocatoria de
1957 llevada dentro de si su propia legalidad por incumplimiento de las
exigencias del artículo 30, visto que lo fue por gobierno de facto y no decisión
del Congreso. Desde el punto de vista de la legalidad, la elección de los
integrantes de la Convención de 1957, no mereció tacha en los términos de la
legislación de facto vigente en ese momento. Regía la exclusión del peronismo
asentada en la legalidad de facto que a su vez se daba
su propia legitimidad. Medio país consentía lo actuado. El otro medio
país, no. Se agravaba la dicotomía originada en 1949.
De
allí que desde el estricto ángulo de la legalidad de facto, la ratificación
de la derogación de las reformas de 1949 no es objetable. Sí lo es desde el
enfoque de la legalidad caída en setiembre de 1955. La legitimidad estaba
dividida en dos porciones, con variables trascendentes dentro de cada una de sus
versiones. Dejando de lado la absoluta ilegalidad e ilegitimidad de los
Estatutos de 1966 y de 1976, no solamente por su origen, sino fundamentalmente
por sus esencias, y recordando que la ilegal e ilegítima reforma de 1972
cumplida parcialmente en 1973, con los que se validó por obra de todos y por un
tiempo breve aquélla reforma de 1972, nos encontramos que entre 1973 y 1976 se
produjo por mutación política de los partidos una nueva legalidad, que creó
una legitimidad transitoria pero evidente.
Así
sucedió que las elecciones de marzo de 1983 y también las de setiembre de
1983, se hicieron en los términos de aquella reforma de facto de 1972. Tan es
así que a ambos procesos electorales regidos por la ilegal reforma de 1972, no
solo concurrieron todos los partidos políticos, comenzando por el propio
peronismo, sino que lo hizo el propio Perón en setiembre de 1973. Y bien esa
reforma de facto de 1972, quedo luego sin afecto por su propia normativa,
durante el transcurso del gobierno de facto de 1976 y 1983, Así acabó aquella
legitimidad originada en la legalidad nacida de la aquiescencia general
evidencia en los dos, en verdad, tres procesos electorales de 1973.
3.3 Legalidad
y legitimidad en 1983
Como
consecuencia del enorme desprestigio político social y las arbitrariedades
indudables y trágicas del gobierno de facto de 1976 y sus transformación de
integración, y como resultado sobre todo de los efectos del desastres de
Malvinas de 1982, la ciudadanía toda, sin distinción de banderías, y con la
aceptación expresa de los grupos de fuerza y de presión vigente, entre ellos
de las propias fuerzas armadas, que reconocieron de hecho o de derecho en forma
tácita o pública sus errores y fracasos, y por primer vez en la historia política
de este siglo, decidieron y consintieron si reservas ni reticencias su
dependencia al poder civil, se impuso a la Nación toda una salida
constitucional. Se produjo esa normalización sobre la base de la Constitución
de 1853, con sus reformas de 1866, 1898, y 1957.
Se
marginaron, con aceptación y aquiescencia general, y sin excepciones las
reformas de 1949 y 1972. Así se instala en la población toda conciencia
general y plenitud de legalidad y legitimidad del texto constitucional
enunciado. La constitución vigente el 10 de diciembre de 1983 con la asunción
del gobierno de jure de entonces, mostró el momento más destacado y de
indiscutible vigencia y validez total y no debatible de plena legalidad y
absoluta legitimidad de ese texto normativo de base, desde su existencia
originaria en 1853, y de allí en adelante. Nunca jamás gozó de mayor
legalidad de texto constitucional que a partir del 10 de diciembre de 1983, y de
allí en adelante. Esa legalidad dio origen y asiento a la más total
legitimidad de ese texto constitucional para la ciudadanía toda, sin
excepciones.
3.4 Las
mutaciones políticas con efectos jurídicos que dieron legalidad y legitimidad
al texto constitucional de 1994
La
evidentemente discutible legalidad del proceso de reforma que llevó a la
existencia de la Ley 24.309 hoy ya no merece objeciones, no porque esa ley no
fuera claramente ilegal en su existencia como tal por violar el artículo 71 de
la anterior Constitución, e ilegítima por su origen en el Pacto de Olivos, si
no por que la ciudadanía con su voto masivo de mayoría y minorías en 1994,
blanqueó y mutó aquellas reales y valiosas tachas de ilegalidad e
ilegitimidad. Y sobre todo porque en la Convención ninguna fuerza política
cuestionó la legalidad de la Ley 24.309. Esto es, se produjo una mutación en
lo que a la legalidad se refiere. Podrá tacharse ética e históricamente ese
olvido de la legalidad. pero hoy política y jurídicamente esas tachas ya no
valen, a pesar de los juicios morales y jurídicos negativos que todo aquel
discurrir de acuerdos políticos y olvidos jurídicos merecen. La historia del
hombre lamentablemente está repleta de ejemplos que muestran que la realidad fáctica
triunfante blanqueó el deleznable título de origen del triunfador por la
fuerza o por maneras no legales ni legítimas. Así es la historia del hombre. Y
así acaece con las tachas anteriores a la reforma de 1994. La aquiescencia
general desestimó las tachas precedentes. La historia la escribe casi siempre
el triunfador. Muy distinto sería su texto si lo redactará el vencido. Es lo
que sucede con la ilegalidad e ilegitimidad de la ley de reforma y sus
lamentables antecedentes partidistas. Aquí estamos desarrollando los hechos y
el derecho dado en su consecuencia, a la luz de las normas permanentes que
aparecen rigiendo a la historia en supuestos análogos o semejantes.
No
es esto lo que a mí me gusta. Pero no son ni mis deseos ni mis valores los que
rigen el devenir en análisis. Son los hechos y las realidades jurídicas
construidas sobre aquellos. Así ha acaecido antes. Así sucede ahora. Así
seguirá. La historia se ha escrito siempre por y para el triunfador. Y si
alguna vez pudo el vencido redactar algún párrafo sucede que, difícilmente
haya prensa para él. Nunca podrá pasar de la anécdota. A más, en el caso está
de por medio y es menester con referencia a la legalidad dar prioridad y
valorizar el proceso de permanente pacificación y exclusión de toda violencia
que el estado de derecho pretende como justificativo de su propia existencia.
Las normas que rigen la legalidad en el estado de derecho, dan primacía al
acatamiento a la ley, sobre cualquier otra preferencia. La periodicidad en los
mandatos políticos en función de escrutinios no objetables, sobre la base de
plazos en los mandatos razonablemente breves, son los controles supremos de
legalidad. De allí que por imperio del principio de supremacía constitucional,
cumplidos los extremos del proceso electoral sin tachas invalidantes, los títulos
de los elegidos no son objetables y sus decisiones, en principio, tampoco. Sobre
esos presupuestos los cuerpos colegiados constituidos o constituyentes, en uso
de sus capacidades, legislan o modifican la norma constitucional de base. No
habiendo tacha a la instalación y funcionamiento de esos cuerpos, sus
decisiones máxime cuando a reformas constitucionales se refiere, no hay
cuestionamiento o recurso atendible alguno. El reglamento interno de la Convención
que validó el Pacto de Olivos, más la mecánica operativa de la Convención de
1994 y la aquiescencia expresa en la totalidad de los miembros de la Convención
y los términos de las Disposiciones Transitorias, en especial la cláusula
decimoséptima, así como el voto claramente meta constitucional, ilegal e ilegítimo,
desde un ángulo de análisis atemporal y aespacial, más verdadero, aunque no
oponible a los hechos de la increíble e ilegal Ley 24.430, aprobada por mayorías
calificadas e innegables de cada Cámara, acaban mal que nos pese con el debate
de la legalidad de la reforma de 1994 y de sus reales tachas. Personalmente he
desarrollado y condenado acerbamente los hechos que motivaron aquellas tachas.
Lo que dije y escribí al respecto, lo ratifico. Más hoy todo ello no sólo está
fuera de contexto por lo que va expuesto, sino que no hace bien a la República.
Una vez más el orden de prelación de valores se ha alterado en y por los
hechos. La paz, la tranquilidad y el desarrollo necesario de la República, y
sobre todo la aquiescencia de la ciudadanía y sus partidos políticos y fuerza
sociales y económicas que además no ahorraron aplausos a lo actuado y a sus
actores, con ínfimas y no transcendentes excepciones(1), hacen que la
mutación de la legalidad y legitimidad acaecidos por obra de aceptación de la
ciudadanía, se impongan sobre otras consideraciones, como tantas veces en la
historia ha acaecido. Estamos en presencia de un ejemplo más de los tantos que
el devenir enseña y que en su dureza y marginamiento ético, producen dolores
individuales, que deben ceder ante la general paz necesaria, asentada en la
aceptación habida. Así como el peronismo enterró y olvidó en 1973, y sobre
todo en 1983, la Reforma de 1949, los votos de 1994 y la Convención, y las
expresas decisiones de sus integrantes habidas del 22 de agosto de 1994,
borraron los lamentables antecedentes del Pacto de Olivos y la violación del
artículo 71 de la Constitución Nacional con la Ley 24.309 de convocatoria.
4. PERSPECTIVAS
POSIBLES Y RIESGOS PROBABLES
La
Constitución en su texto de 1994 tiene legalidad y legitimidad, por mutación
de origen político con consecuencias jurídicas institucionales que legalizaron
y legitimaron las violaciones habidas, repitiendo circunstancias históricas análogas
(1860 y 1957), en las que también los hechos políticos mutaron las
ilegalidades e ilegitimidades sucedidas, dando paz, legalidad y legitimidad a la
sociedad y al texto constitucional. Será el devenir político argentino el que
profundice los efectos de aquella legalidad y legitimidad. Los riesgos de
reabrir las heridas históricas no desaparecerán, si es que no se transita por
la senda que va descripta. Con lo que la prudencia republicana y el equilibrio
en conducción política, deberán dirigir el proceso nacional por sendas donde
no se produzcan procesos que quiten o puedan retacear legalidad objetiva a los títulos
de quienes ejerzan los poderes políticos. El riesgo posible que haga perder
legalidad y legitimidad a la reforma de 1994, no está en consecuencia referido
al pasado, esto es la ilegitimidad del Pacto de Olivos y sus consecuencias jurídicas
y a la legalidad de la Ley de Convocatoria, sino a la cumplimentación estricta
y no debatible de los procesos electorales que den títulos a los gobernantes y
a la valoración general del manejo de la cosa pública que no deteriore la
espectabilidad republicana que aleje tacha grave y agresiva de corrupción, en
el manejo de los dineros del Estado. Será la dinámica operativa de poder político
en su ejercicio diario quien ratificará la mutación producida que dio
legalidad y legitimidad a la reforma de 1994, o que podrá llegar a destruir
aquella legalidad y legitimidad vigente.
NOTA:
(1)
Hubieron en la Convención proyectos tendientes a invalidarla, pero rechazados
que fueron, sus firmantes continuaron integrando el cuerpo reformador. Actitud
muy diferente tuvieron los impugnadores de 1949. Se fueron. Por ello la tacha de
la ilegitimidad que pesó sobre la reforma de entonces. En 1994, sólo el
convencional electo Monseñor de Nevares, fue consecuente con sus ideas. Renunció
al cargo de constituyente por sus discrepancias con el quehacer del cuerpo.