LOS PROBLEMAS CONSTITUCIONALES DE LA REPRESENTACION POLITICA (*)
PABLO LUCAS MURILLO DE LA CUEVA - ESPAÑA

1. REPRESENTACION DEMOCRATICA Y DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

No cabe duda de que enfrentarse con las cuestiones que suscita la representación política no es tarea fácil. Los organizadores de este seminario ya nos lo avisan al advertir que la representación política plantea problemas. Por lo demás, no hay autor que se haya ocupado de estudiarla que no hable de su complejidad (1), tanto ahora, en nuestros días, cuanto en otros tiempos.

En efecto, recordemos cómo Luigi Rossi (2) decía de ella que es una "institución delicada en el contenido, multiforme en las manifestaciones exteriores", que "complica al entero organismo estatal moderno y a los variados elementos a partir de los que cobra vida", en la cual es difícil distinguir "la configuración exacta de la relación jurídica de los motivos tradicionales políticos y, a menudo, doctrinales que la han determinado".

Dificultad que corroboramos cuando comprobamos la pluralidad de significados que encierra esa representación. Así, por ejemplo, Hanna Fenichel Pitkin (3) distingue, al menos, cinco perspectivas sobre su sentido y naturaleza: a) la representación simbólica; b) la representación descriptiva; c) la representación como autorización para decidir; d) la representación como cuidado de los intereses de los ciudadanos y la representación como sensibilidad, disposición a responder ante los representados.

Parece evidente que, si contemplamos algo que, al tiempo, se erige en símbolo político, sirve para reflejar lo que se representa, autoriza a decidir por otros, implica el cuidado de los intereses generales y es expresión de una sensibilidad, de una disposición de los representantes a dar cuenta de su actuación, su formulación jurídica no puede ser sencilla.

En realidad, la representación, al igual que la propia realidad estatal a la que caracteriza, está penetrada de una significación política que dificulta o, mejor, imposibilita su exclusivo tratamiento jurídico. Esto es así incluso cuando se tiende a considerarla preferentemente desde su dimensión procesal, es decir, como mecanismo encaminado a "la designación de los representantes mediante un procedimiento decisorio en el que participen los representados" cuya otra faceta consiste en la necesidad de que los representantes respondan periódicamente ante los electores. De este modo, puede concebirse "la representación política como una institución compleja de naturaleza esencialmente procedimental y no, como se ha pretendido, como una institución que deba definirse primariamente por sus rasgos materiales" (4).

Ahora bien, si no cabe duda de que, a efectos analíticos, esta forma de entender la representación tiene la ventaja de apuntar con claridad su significado último, no puede, en cambio, por su deliberado carácter simplificador, dar cuenta de las circunstancias políticas que rodean ese artificio procesal y le confieren una naturaleza sui generis. Al fin y al cabo, la representación legitima al poder, integra al pueblo como unidad, dinamiza las instituciones estatales, enlaza con los fines de la comunidad política...

Y lo que decimos de la representación se puede decir igualmente de la democracia como forma política desde el momento en que la democracia realizada es la democracia representativa y desde que la representación que organiza el Estado constitucional termina siendo democrática al imponerse el sufragio universal y proclamarse la soberanía popular.

En cualquier caso, recordemos con Rossi (5) que un mismo objetivo "une el principio de las instituciones puramente democráticas y el de las instituciones representativas a saber: el intento de obtener, a través de vías diferentes, una corriente perenne de comunicación entre la sociedad y el Estado, utilizando métodos diversos que ofrezcan una garantía más real y constante --que no ficticia e intermitente-- de acuerdo continuo entre estos dos organismos". Así pues, confúndanse en una misma realidad ambas cosas o permanezcan separadas, sigue existiendo esa naturaleza predominantemente procesal y el común objetivo a alcanzar.

En realidad sabemos que la representación política no es una representación jurídica en sentido estricto. No lo era en los primeros tiempos del Estado liberal ni lo es en nuestros días. Entonces, por las peculiaridades del mandato representativo. Ahora, además, por la intersección de los partidos políticos y, desde otro punto de vista, por el nuevo corporativismo que caracteriza a la sociedad actual. En los dos casos, por las imperfecciones de los sistemas electorales.

Por su parte, el concepto de democracia, aparte de la afirmación de la soberanía popular, se traduce, sobre todo, en el sufragio universal, en la decisión de la mayoría en un procedimiento público en el que diferentes sujetos pueden exponer sus ideas y en la garantía de la oposición. Ahora bien, excluido el modelo de la democracia directa, de la identidad en términos schmittianos, la realidad de la democracia representativa nos dice que en ella gobiernan unos pocos, una minoría o elite sobre la inmensa mayoría.

En consecuencia, la representación no sería representativa de los ciudadanos, pues, aparte de las disfunciones electorales, el partido político se inmiscuye en la relación electores-elegidos, prefigurando la representación al presentar las candidaturas y adueñándose de ella al someter a su disciplina al representante que, antes que a las exigencias e intereses de los ciudadanos, ha de estar atento a las directrices partidaristas. Y, por su parte, la democracia no sería democrática, ya que, en vez del gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, sería el gobierno de unos pocos simplemente.

Ciertamente, no se trata de jugar con las palabras ni, mucho menos, de utilizar razonamientos escolásticos para ocultar lo que tenemos a la vista: una democracia representativa que ha conseguido razonablemente conectar las instituciones del Estado con la sociedad civil. Así, el carácter representativo y democrático se mide, más que por las argumentaciones teóricas, por la realidad que nos muestra al pueblo identificado con unas instituciones cuyos titulares, en último extremo, él mismo designa y, a intervalos regulares, puede destituir o, mejor, no reelegir. La participación efectiva de los ciudadanos en el proceso democrático-representativo es la que convalida su naturaleza de tal y, en los países occidentales, esa participación se da en la práctica. Por tanto, la cuestión pasa a ser no si los mecanismos actuales de la democracia representativa son verdaderamente democráticos y representativos, sino si lo son suficientemente. Unicamente en este sentido tienen justificación los razonamientos anteriores y los que se desarrollen en esa dirección.

Así pues, la democracia que se ha realizado y pervive en los ordenamientos constitucionales es la democracia representativa. La representación ha permitido su existencia. De ahí puede deducirse que la democracia representativa es la forma normal de democracia. Además, es la única compatible con un postulado esencial de la cultura jurídica occidental, a saber: la limitación del poder político para salvaguardia de la libertad (art. 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 26 de agosto de 1789). En efecto, solamente en el régimen representativo puede limitarse el poder, pues hay en él una separación entre el soberano y quien actúa en su nombre que lo permite. En la democracia de la identidad, en cambio, al coincidir gobernantes y gobernados, al decidir el soberano, no cabe imaginar la posibilidad de limitar su poder (6). Como muy expresivamente se ha dicho, Sieyès más Bodino más Rousseau equivalen a Hobbes (7) y al absolutismo político.

Solamente la representación democrática hace posible, por tanto, la construcción del edificio constitucional, la limitación del poder político y la salvaguardia de los derechos fundamentales. O, como dice Karl Popper, la pacífica destitución del gobernante que, para él, es lo decisivo de la democracia. Desde esta perspectiva, podemos decir que la democracia representativa es la verdadera democracia (8).

Por tanto, la idea etimológica de la democracia no es el modelo a seguir, ni la alternativa al actual estado de cosas (9). En este sentido, no está de más recordar que ni siquiera Rousseau pretendía su realización. En efecto, el ginebrino, refiriéndose a ella, exclamaba: "si hubiera un pueblo de dioses se gobernaría democráticamente pero no conviene a los hombres un gobierno tan perfecto" (10).

Pues bien, la forma política de la democracia representativa que tiene estas connotaciones es difícil, problemática. Se ve asediada por distintos fenómenos políticos que relativizan las normas constitucionales que la configuran y plantean constantemente el reto de profundizar en su carácter democrático, potenciando la participación, y de mejorar su representatividad, corrigiendo las disfunciones del sistema electoral y limitando el protagonismo de los partidos.

2. PARTIDOS POLITICOS, REPRESENTACION Y DEMOCRACIA

La es, por tanto, hora de abordar estas cuestiones concretas. De las muchas que pueden suscitarse, habida cuenta de que en otra sesión se analizarán los problemas específicos del sistema electoral, voy a efectuar algunas observaciones sobre la intersección de los partidos políticos en la relación representativa y sobre la apertura de nuevos cauces participativos. Al hacerlo me basaré en los datos del ordenamiento constitucional español.

2.1 LA INTERSECCION DE LOS PARTIDOS POLITICOS

Según la Constitución de 1978, las Cortes Generales representan al pueblo (art. 66.1). Sus dos cámaras son elegidas --a excepción de una parte de los senadores, designada por las Comunidades Autónomas-- por los ciudadanos mayores de edad, por medio del sufragio universal, libre, directo y secreto, en elecciones que, al menos, han de celebrarse cada cuatro años (arts. 68 y 69). Los diputados y senadores no están ligados por mandato imperativo alguno (art. 67.2) y gozan de garantías que aseguran su libertad de expresión y su libertad personal (art. 71).

A la vez, es un derecho fundamental de los españoles participar, directamente o por medio de representantes, en la vida política y acceder --y permanecer--, en condiciones de igualdad, de acuerdo con las leyes, en los cargos y funciones públicos (art. 23).

Finalmente, "los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental de la participación política" (art. 6). Por estas razones, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General de 1985 les otorga un papel preferente en el proceso electoral, facilitándoles la presentación de candidaturas que, en el caso del Congreso de los Diputados, consisten en listas completas, cerradas y bloqueadas.

Tal es el cuadro normativo que, en la Constitución, enmarca el fenómeno representativo. Luego, la realidad nos dice que los partidos políticos seleccionan los candidatos, conducen la campaña, movilizan al electorado y exigen disciplina a los elegidos que, en buena parte de los casos carecen de otro mérito que el de su fiel obediencia a la dirección partidista. En estas condiciones, la discusión parlamentaria no se orienta a convencer al adversario político, sino a exponer públicamente, para conocimiento de los electores, las razones que mueven a cada fuerza política a comportarse de un modo u otro. El parlamento no pretende buscar la verdad a través de la razón, sino que escenifica la lucha política. Así tenemos otra dimensión de la representación: la teatral (11). Las decisiones se adoptan extraparlamentariamente. Las cámaras solamente las formalizan, les dan estado oficial, normalmente cuando ya todos las conocemos de antemano a través de los medios de comunicación social.

Esto ocurre en todas las democracias y es consecuencia del protagonismo de los partidos políticos. Antes que bueno o malo podemos decir que es un resultado necesario de las condiciones en las que se organiza la vida política contemporánea. Por lo demás, no me parece poco importante que el parlamento se vea reducido a esa función. Ya Bagehot (12) hablaba de su función educativa y docente. Pues bien, aquí ocurre algo parecido: la expresión de los términos en los que se produce el acuerdo o el desacuerdo político, el debate de las diferentes posiciones, enseña a la opinión pública cuál es la posición de cada uno y sus respectivas responsabilidades. ¿Qué mejor foro que las cámaras para hacerlo?

Dentro de estas coordenadas, decíamos, el diputado está sometido a la disciplina del grupo parlamentario --por lo general, trasunto en la cámara del partido-- y carece de protagonismo en el parlamento aunque pueda tenerlo fuera de él. Se suele decir que el mandato imperativo reaparece pero no entre el ciudadano elector y el elegido, sino entre el partido político y el representante, y frente a esta vinculación política parece que cabe poca defensa jurídica.

La experiencia española ofrece un ejemplo significativo de los problemas que origina esa presencia partidista en el circuito representativo. Al mismo tiempo, la jurisprudencia constitucional pone de manifiesto cuáles son los puntos en los que el derecho no cede ante la realidad.

Me refiero al conflicto suscitado a propósito del artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978. Este precepto, de una ley preconstitucional aunque fruto de las Cortes Constituyentes, sancionaba con la pérdida del escaño a aquellos concejales que, habiendo sido elegidos en la lista de un partido político, dejarán de pertenecer a él antes de que expirase su mandato. La aplicación de esta disposición dio lugar a diversos recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional, el primero de los cuales se resolvió por la STC 5/1983, de 4 de febrero, el caso del alcalde de Andújar.

La posición del Tribunal Constitucional (13) en esta sentencia pasa a ser la doctrina que resolverá los ulteriores recursos. En síntesis, se considera inconstitucional y, por tanto, derogado por la Constitución el artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978 por lesionar el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 del texto fundamental. Este precepto contempla --dejando ahora aparte los supuestos de participación directa-- dos derechos de los ciudadanos íntimamente unidos: el de participar a través de representantes en los asuntos públicos y el de ser ellos mismos representantes. En cualquier caso, el derecho de los electores se realiza gracias a la permanencia de los representantes en sus cargos. Privarles de éste (art. 23.2 de la Constitución) por un hecho independiente de la voluntad de los electores (art. 23.1 de la Constitución) y de la suya propia supone, al tiempo, el desconocimiento del derecho de los unos y de los otros. Dice el Tribunal Constitucional":

Los partidos políticos, tal como establece el artículo 6 de la Constitución, ejercen funciones de trascendental importancia en el Estado actual en cuanto expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Pero, sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que el derecho a participar corresponde a los ciudadanos y no a los partidos, que los representantes lo son de los ciudadanos y no de los partidos y que la permanencia en el cargo no puede depender de la voluntad de los partidos, sino de la expresada por los electores a través del sufragio expresado en elecciones periódicas [Fundamento jurídico 3.o].

Esta decisión no fue adoptada por unanimidad. Dos magistrados disintieron, y en su voto particular manifestaban sus dudas ante el criterio de la mayoría de considerar inconstitucional el artículo 11.7 de la Ley de Elecciones Locales de 1978. En posteriores sentencias sobre casos análogos, resueltas de la misma forma, se mantuvo esta discrepancia minoritaria a la que se añadió un tercer magistrado. En los votos particulares que acompañan a la mayoría de ellas se afirma claramente que el mencionado artículo 11.7 es conforme a la Constitución por ser coherente con la posición de los partidos políticos en el ordenamiento español (14). No obstante, hasta ahora la jurisprudencia no ha variado en este punto.

A falta de profundizar en la democracia interna de los partidos, la conclusión que se saca de esta experiencia es que los derechos fundamentales de los ciudadanos y de los representantes individuales son un límite que frena la hegemonía del partido. En este caso vedan la introducción de subrogados del mandato imperativo (15). Es verdad que al mismo tiempo, pueden amparar a los diputados que abandonan el partido en cuyas listas fueron elegidos sin renunciar al escaño. En efecto, en las últimas legislaturas, tanto en las Cortes Generales, cuanto en las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas e, incluso, en las corporaciones locales, se ha producido con cierta frecuencia e intensidad el fenómeno que se ha denominado transfuguismo político (16). Las crisis vividas por algunos partidos políticos como consecuencia de la pérdida de espacio político y de su incapacidad para sobrevivir a la competencia democrática con los demás han favorecido dicha experiencia.

Sabemos --así lo ha dicho nuestro Tribunal Constitucional-- que el escaño es de cada representante, no del partido. Descartadas, por inconstitucionales, fórmulas como las del artículo 11.7, salvo renuncia manifestada personalmente por el interesado ante los órganos competentes de la cámara, prevalece su derecho a permanecer en el cargo. Ciertamente, que personas que han conseguido ser elegidas normalmente más por el programa y el apoyo de un partido político que por sus propios méritos abandonen su militancia una vez que han logrado el escaño puede ser moral y políticamente condenable. Sin embargo, por todo lo dicho, su posición es jurídicamente inatacable.

Los únicos resultados a los que se ha podido llegar en este punto han consistido en dificultar el abandono del grupo parlamentario al comienzo de cada legislatura, se adscriben los miembros de las cámaras encaminando exclusivamente al grupo mixto a quienes abandonen aquél. Con estos obstáculos a la creación de nuevos grupos parlamentarios por representantes pertenecientes a formaciones políticas que no se hubieren enfrentado ante el electorado se pretende poner un freno a la conducta de quienes promueven su constitución solamente para alcanzar una plataforma y financiación públicas importantes sin haberse sometido antes, con esa nueva identidad, al veredicto de las urnas.

Evidentemente, el remedio es muy limitado, pero mucho más no se puede hacer. Ahora bien, si en derecho las vías disponibles son muy estrechas, en cambio, en la práctica, la dinámica política ha ofrecido soluciones tal vez no inmediatas pero sí contundentes. Me refiero a que los ciudadanos españoles han castigado, negándoles su apoyo en las sucesivas elecciones, a quienes han quebrantado esa fidelidad que todo representante debe al compromiso político que contrae con quienes le han elegido. Compromiso político que, en según qué casos, puede llegar a tener alguna relevancia jurídica. Por ejemplo, la STC 119/1990, de 21 de junio, afirma:

los diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes le eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito (y por tal ha de ser tenido mientras no haya una decisión judicial en contrario) en el que puede haberse incluido de modo tácito o expreso (y los recurrentes afirman sin contradicción que ellos lo hicieron de modo expreso) el compromiso de afirmar públicamente que sólo por imperativo legal acatan la Constitución. La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación guarda con la obligación derivada del mandato imperativo, ni excluye obviamente el deber de sujeción a la Constitución [...] no puede ser desconocida ni obstaculizada [...] [por una interpretación del reglamento que extrae unas consecuencias que no están contempladas en él] [Fundamento jurídico 7o.] (17).

En consecuencia, de todo lo que estamos apuntando resulta lo siguiente:

1o Los partidos normalmente consiguen vincular a la disciplina interna de los grupos parlamentarios a los representantes elegidos en sus candidaturas.

2o El escaño, sin embargo, corresponde únicamente al representante.

3o Además de estar prohibido el mandato imperativo, es inconstitucional privar de su escaño al representante que deja de pertenecer al partido antes de finalizar su mandato.

4o El transfuguismo carece de sanción jurídica, pero suele ser corregido por los electores en las sucesivas consultas electorales. Igualmente, hay una tímida protección jurídica del compromiso político que media entre electores y elegidos.

Así puede, el derecho tiende a primar la posición individual del representante, mientras que la realidad política la corrige imponiendo la hegemonía del partido y castigando la apropiación abusiva del escaño por quienes rompen el compromiso electoral de forma manifiesta o injustificada.

2.2 LA INTENSIFICACION DE LA PARTICIPACION POLITICA

Al mismo tiempo que se mantiene y perfecciona el sistema representativo, ha existido y existe la tendencia a proponer su integración con formas de participación directa de los ciudadanos y con cauces de representación de intereses. Las constituciones modernas, entre ellas la española, se hacen eco de estas preocupaciones. De esta manera encontramos en nuestro ordenamiento instituciones como la iniciativa legislativa popular y el referéndum consultivo (arts. 87.3, 92), además de diversos referéndums constitucionales y autonómicos (arts. 167, 168 y 151). En el otro sentido, aparte de la constitucionalización de los sindicatos, patronal (art. 7) y colegios profesionales (art. 36), se prevé un consejo económico encargado de intervenir en la planificación (Art. 131) (18).

A mi juicio, la institucionalización o, mejor, la formalización de la llamada representación de intereses no conduce demasiado lejos. Sobre todo porque los intereses organizados suelen encontrar los resquicios necesarios para hacerlos valer (19). Seguramente, se mueven mejor, con más comodidad y discreción, y consiguen mayores ventajas recurriendo a procedimientos informales o, en ocasiones --y es el caso de los sindicatos--, imbricándose en el funcionamiento cotidiano de las diferentes administraciones públicas o de las unidades empresariales. Por eso, no voy a insistir al respecto.

En cambio, me parece más interesante señalar que no tiene por qué verse un peligro en la combinación de la democracia representativa con instituciones de democracia directa. En efecto, estas últimas pueden ofrecer la ocasión para una participación sustantiva de los ciudadanos que estimule, apoye, controle o, incluso, rectifique decisiones adoptadas por los representantes. No sé si desde el punto de vista italiano parecerá razonable a todos esta impresión. No obstante, desde fuera no creo que la experiencia del referéndum abrogativo sea totalmente negativa, ni que de ella pueda derivarse necesariamente el descrédito del parlamento y de los partidos. Por otra parte, los ejemplos suizo y norteamericano son --dentro de su peculiaridad-- elocuentes.

Digo esto desde el contexto de un ordenamiento constitucional receloso frente a estas formas de participación directa, que dificulta notablemente la iniciativa legislativa popular y desconoce --fuera del caso de la revisión constitucional y de la formación y modificación de los estatutos de algunas Comunidades Autónomas-- todas las demás instituciones significativas de esta naturaleza, a excepción del referéndum consultivo. Y, a mi juicio, éste es, ante todo, un medio de reforzar la orientación política gubernamental.

Así pues, pudiera ser saludable abrir, con prudencia, nuevas vías de este tipo en España. A la vista de la experiencia comparada no tiene por qué ser especialmente difícil encontrar fórmulas que eviten la instrumentalización de este tipo de participación en contra de las instituciones representativas y, en cambio, hagan posible su función de estímulo, apoyo, control y rectificación (20). No me resisto a citar aquí, por el énfasis que pone en sus palabras, las conclusiones de Paolo Berretta (21) sobre la experiencia italiana de quince años de referéndum abrogativo:

Al mismo tiempo, añade Berretta (22), respecto de los nuevos conflictos emergentes, que no siempre obedecen a las tradicionales contraposiciones ideológicas y clasistas, que frente a ellas el referéndum abrogativo --si se utiliza correctamente-- puede llegar a ser "uno strumento insostituible di "incivilimento del conflitto", de "suo trasferimento nella dimensione istituzionale", potendo così esplicare un ruolo positivo al fine di realizzare una "gestione pacifica del mutamento sociale".

3. LOS LIMITES CONSTITUCIONALES AL PROTAGONISMO DE LOS PARTIDOS POLITICOS. EL LIMITE DE LOS LIMITES

La función que desempeñan las normas jurídicas que prohíben el mandato imperativo y protegen la posición individual del representante y la que cumplen las técnicas de la democracia directa con las que se pretende intensificar la participación política creo que pueden encuadrarse desde una perspectiva común.

Unas y otras sirven para limitar el poder de los partidos políticos que, a pesar del neocorporativismo, siguen siendo los protagonistas de la dinámica estatal. Como decía hace unos años Giuseppe Ugo Rescigno, al plantearse la cuestión de la democracia interna y de los controles que sobre ellos pueden establecerse, el partido político es el soberano (23). Aunque pueda parecer una contradicción, es preciso limitar su poder. Pues bien, dejando ahora al margen lo que se refiere a la fiscalización de su democraticidad interna y de sus acciones externas, lo cierto es que sustraer en parte a los representantes de su disciplina y atribuir a los propios ciudadanos el ejercicio de nuevos controles sobre sus decisiones es limitar su poder político.

En último extremo no se trata más que de llevar la lógica del derecho constitucional también a esta esfera de la vida política; de introducir en ella los frenos y contrapesos, los checks and balances. Ahora, además de para contribuir a la salvaguardia genérica de la libertad, para mantener una cierta relación entre los representantes y los representados al margen del monopolio partidista y para moderar la dirección que los partidos ejercen sobre la sociedad.

Derechos fundamentales y participación directa son los resortes que lo permiten.

Con todo, no es posible concluir esta intervención sin volver al principio. Es evidente que los resultados a los que pueden conducir estas garantías son escasos. Con independencia de que en España, según se ha dicho, los espacios para la participación directa son muy reducidos, lo cierto es que, aunque fueran mayores, no podrían ser utilizados de forma cotidiana. Sin embargo, las instituciones representativas y los partidos políticos actúan de forma constante. Por otro lado, estos mismos partidos están presentes en los mecanismos referendarios y en otros de similar naturaleza. De ahí que no se puedan esperar resultados espectaculares. Y lo mismo ocurre con la defensa del parlamentario individual. Al discrepante las normas jurídicas le pueden permitir que conserve el escaño durante el resto de la legislatura, pero nada más. El trabajo parlamentario seguirá siendo protagonizado por los grupos expresivos de las diferentes fuerzas políticas, con lo que las posibilidades reales de que aquél pueda intervenir significativamente en las labores de la cámara serán muy pequeñas. Luego, resultará muy difícil que repita su mandato, pues, normalmente, el partido con el que se ha enfrentado no le incluirá en sus listas, de manera que, a no ser que consiga introducirse en las de otra formación política con suficiente relevancia, lo más fácil es que quede fuera del Parlamento.

Así pues, estos límites tienen una importancia relativa. Del mismo modo que es muy relativo el papel del derecho en los aspectos sustantivos de la representación política, que, sin embargo, para algunos constituye su contenido básico (24). En efecto, la mayor parte de ellos escapa a las previsiones jurídicas. En el fondo ya sabemos desde hace tiempo que, como señaló Georg Jellinek frente a Laband y otros (25), "no se puede negar que, justamente, el punto más importante de todo el sistema representativo lo olvidan o, al menos, no lo consideran suficientemente, a saber: que éste cae fuera del círculo del derecho y el formalismo jurídico está incapacitado para comprenderlo y abarcarlo en su totalidad". Igualmente, este mismo autor en otra de sus obras (26) consideraba inasequible jurídicamente la idea de la representación política del pueblo y, después, anticipaba todos los elementos que hoy decimos que caracterizan la crisis del parlamento en nuestros días.

Pero no tenemos que remontarnos tan atrás en el tiempo. Böckenförde, casi al terminar su estudio sobre la democracia y la representación (27), apunta que los problemas de la realización de la democracia representativa dependen de "las condiciones y posibilidades ético-normativas". Antes ha precisado (28) que una representación sustantiva, de contenido, requiere, para ser verdadera, que el pueblo se identifique con los representantes y ello depende a su vez de la sensibilidad (responsiveness) de éstos hacia los intereses de aquéllos. Y en las líneas finales aclara que el éxito de la representación democrática está estrechamente unido a la existencia de dirigentes con coraje "y a la altura del difícil cometido que la labor representativa implica, capaces de dirigir al pueblo las preguntas adecuadas". Si no se cuenta con representantes de categoría, con buenos políticos, la democracia termina, nos dice, convirtiéndose en una forma política al servicio de los grupos dirigentes o agoniza cuando sea necesario adoptar decisiones difíciles, sin que frente a ello puedan nada las medidas institucionales. Por si no fuera bastante, termina así: "La democracia considerada en estos términos es una forma de Estado exigente, quizás incluso difícil; tiene como precondición una base amplia y difusa de cultura política" (29).

Etica, sensibilidad, buenos representantes, cultura política. Claramente, la representación, la democracia y la democracia representativa son complejas y problemáticas, pero no tanto desde el punto de vista jurídico. Donde se juega su existencia y su desarrollo es en el campo político. El derecho constitucional sólo puede ofrecer los cauces procesales y la garantía de la observancia de sus formas externas, junto con ciertos límites y cautelas. Lo demás, hoy por hoy, queda casi todo fuera de su alcance.

NOTAS

*) El presente trabajo fue elaborado para el Seminario Ripensare la forma di governo, organizado en la Certosa de Pontignano por la Universidad de Siena y el Centro de Estudios Constitucionales en noviembre de 1990. Ha sido publicada una versión en el libro Le forme di governo nei moderni ordinamenti policentrici (a cura di Gincarlo Rolla), Giuffrè, Milán, 1991. Sin embargo, como en él no se ha recogido el texto definitivo revisado tras el debate del seminario y completado con sus referencias normativas, jurisprudenciales y bibliográficas, entiendo justificada su publicación íntegra en esta revista.

Revista Debate Abierto, núm. 7, primavera 1992.

(1) Así, por ejemplo, Jorge Reinaldo Vanossi titula uno de sus libros El misterio de la representación política, América Actual, Buenos Aires, 1972.

(2) Luigi Rossi, I principi fondamentali della rappresentanza politica. Introduzione. Tipografía Fava e Garagnani, Bolonia, 1894, p. 5.

(3) Hanna Fenichel Pitkin, El concepto de representación, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pp. 250 y ss. Francisco J. Laporta San Miguel los agrupa tal como los recogemos en el texto en su trabajo "Sobre la teoría de la democracia y el concepto de representación política: algunas propuestas para debate", Doxa, 6, 1989, pp. 130 y ss. También, Pablo Lucas Verdú y Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Manual de Derecho político, vol. 1, Tecnos, Madrid, 1990, pp. 219 ss. Sobre la representación política, véase, además, Pedro de Vega García, "Significado constitucional de la representación política", Revista de Estudios Políticos, no 44, marzo-abril de 1985, pp. 25 y ss., y Francisco Rubio Llorente, "El Parlamento y la representación política", en I Jornadas de Derecho Parlamentario, vol. I, Congreso de los Diputados, Madrid, 1985, pp. 145 y ss. Asimismo, Antonio Torres del Moral, "Democracia y representación en los orígenes del Estado constitucional", Revista de Estudios Políticos, no 203, 1975, pp. 145 y ss.

(4) Laporta, "Sobre la teoría...", cit. p. 138.

(5) Rossi, I Principi..., cit., p. 13.

(6) Cfr. las argumentaciones al respecto de Pedro de Vega García en La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Madrid, 1986, pp. 15 y ss. En el mismo sentido, Dominique Turpin, "Répresentation et démocratie", Droits. Revue Française de théorie juridique, no 6, monográfico sobre la representación, Presses Universitaires de France, París, 1987, p. 85.

(7) Turpin, ibídem.

(8) Así, Wolfgang Böckenförde, "Democrazia e rappresentanza", Quaderni costituzionali, no 2, 1985, p. 231. Igualmente, Turpin, op. cit., p. 84.

(9) En expresión de Turpin, op. cit., p. 85.

(10) Jean-Jacques Rousseau, Contrato social, libro III, cap. IV.

(11) Así la califica Turpin, op. cit., p. 82. En ese sentido, cfr., también, Lucas Verdú y Lucas Murillo de la Cueva, Manual de Derecho político, vol. I, cit., pp. 219-220. En torno a la discusión pública como fundamento del parlamento y de la representación política, cfr. la síntesis que hace Rudolf Smend de los argumentos al respecto de Richard Thoma en Constitución y Derecho constitucional, Centros de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, pp. 82 y ss. Véase, también, allí la crítica de Schmitt. Además directamente, Carl Schmitt, Sobre el parlamentarismo, Tecnos, Madrid, 1980. Por lo demás, Schmitt, op cit., p. 61, recoge la siguiente cita de Hegel (Rechtsphilosophie, p. 301 y ss.): La publicidad de la asamblea estamental es una gran obra de teatro que forma excelentemente a los ciudadanos, aprendiendo el pueblo a través de ella a conocer en mayor medida lo verdadero de sus intereses".

(12) Walter Bagehot, The English Contitution, Fontana Collins, Glasgow, 1983, p. 152. Cfr., también, las observaciones de Hegel recogidas por Schmitt que acabamos de citar en la nota anterior. El filósofo alemán añade: "la publicidad es el mayor medio de enseñanza de los intereses estatales en general".

(13) Cesare Pinelli, en su libro Discipline e controlli sulla democraticitá interna dei partiti, Cedan, Padua, 1984, pp. 183 y ss., comenta las sentencias que la expresan.

(14) Cfr. STC 10/1983, de 21 de febrero (Madrid); 16/1983, de 10 de marzo (Vilassar); 20/1983, de 15 de marzo (Zumárraga); 28/1983, de 21 de abril (Pamplona); 29/1983, de 29 de abril (Ermua); 30/1983, de 26 de abril (Guernica); 28/1984, de 28 de febrero (Parlamento Foral de Navarra).

(15) En el curso del debate que siguió a la exposición de este trabajo, el profesor Giustino D'Orazio indicó que, en Italia, la Corte Costituzionale ya se había manifestado claramente en torno al mandato imperativo en su sentencia 14/1964. Otros profesores italianos asistentes mencionaron diversas decisiones de la jurisdicción ordinaria que también habían hecho valer su prohibición constitucional. Ahora bien, encuentro una diferencia significativa entre el supuesto contemplado y la decisión adoptada por la STC 5/1983 y el pronunciamiento de la Corte Costituzionale. En efecto, éste se produjo ante el cuestionamiento de la constitucionalidad de una ley a causa de que había sido aprobada con el apoyo de parlamentarios los cuales habían declarado que su voto favorable solamente se debía a su obediencia a las directrices de su respectivo partido político. Se trataba, pues, de si los parlamentarios pueden o no recibir instrucciones vinculantes de los partidos. Cuestión contestada, naturalmente, en sentido negativo. En España, en cambio, el planteamiento no es exactamente idéntico, aunque, en el fondo, pueda hacer referencia a la misma cuestión: no se trataba de la libertad en acción de representante, sino de si constitucionalmente es admisible enlazar su permanencia en el escaño con su permanencia en el partido en cuyas listas fue elegido. Aquí, además de la posición individual del representante, entra en juego, con mucha más fuerza que en el caso italiano, la posición constitucional de los partidos políticos, dándose, por otra parte, la circunstancia de que su protagonismo ha sido mucho más enfatizado por el texto fundamental español que por el italiano.

(16) Cfr., sobre el particular, Jorge de Esteban, "El fenómeno español del transfuguismo político y la jurisprudencia constitucional", Revista de Estudios Políticos, No 70, 1990, pp. 7 y ss.

(17) Posteriormente, la STC 74/1991, de 8 de abril, ha reiterado esta jurisprudencia a propósito de la fórmula de acatamiento de la Constitución por los senadores.

(18) Como es sabido, tal órgano no existe. Sin embargo, la Ley 21/1991, de 17 de junio, ha creado el Consejo Económico y Social. Es significativo que ni en la exposición de motivos que la acompaña ni en todo su articulado aparezca una sola mención al artículo 131 de la Constitución o a la planificación. En cambio, se repite en varias ocasiones que este Consejo es un órgano consultivo del Gobierno, o sea que carece de toda capacidad de decisión.

(19) Por lo demás, Norberto Bobbio, "Rappresentanza e interessi", en Rappresentanza e democrazia, a cura di Gianfranco Pasquino, Laterza, Roma/Bari, 1988, p. 26, concluye este sugestivo trabajo de este modo: "Da qualsiasi punto di vista si consideri lo Stato dei partiti, risulta evidente la rivincita della rappresentanza degli interessi sulla rappresentanza politica sia per aquel che riguarda la decadenza dell'istituto tipico della rappresentanza politica, che è il mandato non vincolato, sia per quel riguarda, in una democrazia altamente competitiva, la pressiones attraverso i partiti degli interessi frazionali. Ciò può spiegare perchè il tradizionale e ricorrente dibattito sulle istituzioni a rappresentanza di interessi (particolari) da affiancare alle istituzioni a rappresentanza politica, si sia illanguidito sino a sembrare ormai anacronistico. La differenza, che è stata considerata per secoli decisiva, fra rappresentanza degli interessi particolari e rappresentanza politica è diventata sempre piú evanescente e meno visible. Allo stesso modo é diventata via sempe meno effecttiva l'indipendenza degli elettori dai partiti e dei partiti dagli elettori in un gioco complesso delle parti che ha messo in discussione almeno due concetti classici della teoria dello Stato rappresentativo: quello dell'independenza degli eletti dagli elettori, se pure attraverso i partiti, e quello dell'interesse generale contrapposto agli interessi particolari".

(20) Cfr. al respecto el editorial de Quaderni costituzionali, No 2, 1985, pp. 225-226.

(21) Paolo Berretta, "Il referendum abrogativo negli sviluppi della prassi", Quaderni costituzionali, No 2, 1985, pp. 390-391.

(22) Berretta usa aquí palabras de Stefano Rodotà y de Angelo Panebianco. Cfr. op. cit., p. 391, en nota.

(23) Cfr. Francisco Javier García Roca y Pablo Lucas Murillo de la Cueva, "Democracia interna y control de los partidos políticos", Revista de Estudios Políticos, No 42, 1984, pp. 240-242. También son expresivas las consideraciones de Bobbio, "Rappresentanza e interessi", cit. p. 25, sobre la soberanía de los partidos. Como es sabido, responde a una importante tradición cultural italiana esta relación entre el partido y el soberano. Sobre todo, destaca el escrito de Antonio Gramsci, Note sul Macchiavelli, sulla politica e sullo Stato moderno, Einaudi, Turín, 1966.

(24) Así, Fenichel Pitkin, El concepto de representación, cit., p. 233, entiende la representación como una actuación sustantiva por otros.

(25) Georg Jellinek, Teoría general del Estado, Albatros, Buenos Aires, 1978, p. 440.

(26) Georg Jellinek, Reforma y mutación de la Constitución, traducción de Christian Förster revisada por Pablo Lucas Verdú, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp. 73 y ss. y 83 y ss.

(27) Böckenförde, "Democrazia...", cit., pp. 261 y ss.

(28) Böckenförde, "Democrazia...", cit., pp. 250 y ss.

(29) Böckenförde, "Democrazia...", cit., p. 263.