5. LA INTERPRETACION SOBRE LA NATURALEZA DEL MODELO POLITICO DE LA CONSTITUCION PERUANA DE 1993

En un trabajo de mucha valía sobre la evolución del presidencialismo latinoamericano y sus alternativas, realizado en la Argentina (Reforma Constitucional, segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia, Buenos Aires, Eudeba, 1987, p. 95) se hace un examen del sistema político de la Constitución del Perú de 1979.

le indica como inspirado en la Constitución francesa de la Va. República; se comenta, sin embargo, que las funciones de jefe del Estado y jefe de gobierno se hallan en el Perú reunidas en una sola persona, aunque existe un jefe de gabinete, cual es el presidente del Consejo de Ministros. Por ello, el calificativo de sistema presidencialista, por encima de las apariencias formales, o de "presidencialismo atenuado", en que el presidente del Consejo de Ministros no se asemeja al primer ministro de los parlamentarios puros, ni a los jefes de gobierno de los sistemas semipresidencialistas, y es nombrado y removido por el Presidente de la República.

En síntesis, se concluye que el jefe de gabinete carece de dirección política, de representación parlamentaria, no ejerce la jefatura del gobierno ni de la administración, la que está asignada al Presidente de la República. Su función, remata, se limita a ser la de un hombre de confianza que preside las reuniones del Consejo de Ministros, aunque esto último, puede hacerlo el Presidente de la República.

Para el profesor peruano Domingo García Belaunde, los poderes presidenciales fuertes han querido ser limitados con mayores atribuciones de los congresos y con el refrendo de sus actos. Como novedad de la Constitución de 1993, señala la disolución de la Cámara Unica por parte del Ejecutivo, cuando niega confianza a dos gabinetes o Consejos de Ministros.

Por el lado del Poder Legislativo, la "ratificación parlamentaria", o necesidad de presentarse el gabinete para obtener el apoyo parlamentario después de haber entrado en funciones, y la posibilidad de la disolución, crean un juego político que no se sabe a donde puede conducir, aunque el autor duda de que ello modifique la tradicional preponderancia presidencial (Domingo García Belaunde y Francisco Fernández Segado, La Constitución peruana en 1993, Lima, Editorial Jurídica "Grijley", 1994).

Por su parte, el profesor Francisco Fernández Segado en la misma obra, recuerda la creación desde el siglo pasado del Consejo de Ministros y de su presidente, por influencia francesa, pero con un carácter más decorativo, ya que tal calidad la puede ostentar cualquier ministro.

No obstante, anota que en la Constitución de 1993 se ha querido dar mayor autonomía a aquellos y aumentar su relación con el Congreso, particularmente por el voto de investidura al inicio de las funciones del Consejo de Ministros y de la continuación de la responsabilidad política.

Igualmente, se atribuye mayor protagonismo al Consejo de Ministros, cuando se le asigna la dirección y gestión de los servicios públicos, y con la enumeración de las responsabilidades de su Presidente.

Del conjunto de las medidas relativas a la confianza de la Cámara Unica y de su disolución, se aprecia cierta "parlamentarización" del sistema político, sostiene el profesor Fernández Segado, aunque el Presidente de la República tiene siempre la última palabra en asuntos de gobierno. Por lo que se mantiene el liderazgo presidencial, sin que de sus actos tenga que responder ante el Congreso. Los ministros son ejecutores, que actúan más como secretarios que como ministros, y el Presidente del Consejo de Ministros, es más coordinador de los ministros o del gabinete, que jefe de gobierno.

La institución del referendo, en manos de los ministros que pueden ser removidos por decisión presidencial, tampoco es un freno al ejercicio de estos poderes.

Si bien se da una relación de confianza entre el Congreso y el Consejo de Ministros, aquella debe existir también de parte del Presidente de la República hacia el Presidente del Consejo de Ministros, al cual puede remover sin límites.

La disolución toma también un cariz diferente, puesto que no busca como en los sistemas parlamentarios, favorecer en los comicios anticipados al partido gubernamental, ni zanjar conflictos entre el Consejo de Ministros y el Congreso, sino que es un arma del Presidente de la República para que este último se avenga, ante la amenaza de la disolución, a tolerar gobiernos de mayoría presidencial.

Como balance, entonces, se tiene que si en los aspectos formales existe un aumento de los parámetros parlamentaristas, el profesor Fernández Segado admite que el Presidente de la República es, a la vez, jefe del Estado y jefe del gobierno, figura que es propia del régimen presidencial clásico.

6. ALGUNAS APRECIACIONES

Por nuestra parte, quisiéramos agregar que la consideración sobre la naturaleza del régimen político comporta una reflexión sobre la noción de gobierno y la responsabilidad política. Si esa noción de gobierno es independiente en su integración y ejercicio del Presidente de la República, o en gran medida, se configuraría un factor fundamental del sistema parlamentario. Se atenúa o elimina dicha posibilidad, cuando el Presidente de la República puede reemplazar a su voluntad a quien pudiera ser cabeza del gobierno (Presidente del Consejo de Ministros), o cuando las tareas gubernamentales esenciales --distintas de las del jefe del Estado-- se cumplen por el Presidente de la República sin pasar por el Consejo de Ministros o su Presidente; esto es, con la colaboración de los ministros en que la Constitución colombiana, la vieja y la nueva, la entiende, compuesta por el Presidente de la República y el ministro del ramo (artículo 115).

El aspecto de la confianza del Congreso hacia el Consejo de Ministros, con la votación de investidura y la moción de censura y la negativa a la cuestión de confianza, como parece desprenderse del esquema que trae la Constitución del Perú de 1993, en cambio, inclina el funcionamiento del régimen por el costado parlamentarista. Naturalmente que el Presidente de la República está bien dotado para contrarrestar la abundancia de las crisis de gobierno que crearon inestabilidad gubernamental en la IIIa y en la IVa repúblicas francesas, con la amenaza de la disolución cuando se haya negado la confianza a dos Consejos de Ministros.

Las tradiciones presidencialistas y caudillistas en la América Latina, conspiran contra la puesta en marcha del sistema parlamentario en nuestro subcontinente; pero la posibilidad de su introducción está más quizás por el lado de la responsabilidad política, que por la difícil distinción entre jefaturas del Estado y jefatura del gobierno, atribuidas a personas diferentes.

7. LA CONSTITUCION DE ARGENTINA REFORMADA EN 1994

Dicho texto ofrece un interesante ejemplo de inserción de elementos del sistema parlamentario, dentro de la estructura de un régimen presidencial. Desde el punto de vista de la ciencia política, se agrega el interés de ver, como en el caso del Perú, la manera como van a operar estas combinaciones de factores después de que han sido reelegidos los presidentes Menen y Fujimori hace poco tiempo, los dos inspiradores de los cambios institucionales.

Utilizando el lenguaje idéntico del Poder Ejecutivo, la Constitución Argentina expresa que él será desempeñado por un ciudadano con el título de Presidente de la Nación Argentina (artículo 87). Más adelante (artículo 99) se le reconocen las atribuciones de jefe del Estado, Jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país. Es decir, los dos primeros son los atributos que concentra el Presidente de la República en un sistema presidencialista; en cuanto a la responsabilidad política general de la administración, puede pensarse en el espacio que se abre para el jefe de gabinete de ministros, cuya responsabilidad reside más en lo cotidiano, en lo concreto, en lo administrativo.

A partir de allí, se abre el difícil camino de separar las funciones presidenciales de las del Jefe de Gabinete de Ministros, como ha sido difícil también en la Constitución francesa de 1958 salirse de la línea clásica del parlamentarismo, y distinguir entre lo que corresponde al Presidente de la República y lo que es propio del primer ministro, tanto que el reforzamiento de las atribuciones del primero, trajo la duda de si Francia había abandonado el régimen parlamentario.

Se pueden destacar dentro de esas funciones presidenciales principales, la de nombrar y remover el jefe de gabinete de Ministros y a los demás Ministros; la de participar en la formación de las leyes y dar cuenta al Congreso del estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución, y la de recomendar las medidas que juzgue necesarias y convenientes.

Además del ejercicio de la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes, supervisa el ejercicio de la facultad del jefe del Gabinete de Ministros respecto de la recaudación de las rentas y su inversión, es Comandante en jefe de todas las fuerzas armadas, y puede pedir a aquel y a todos los ministros, los informes que crea convenientes, y preside el gabinete de ministros.

En cuanto, al jefe de Gabinete de Ministros, algunas responsabilidades son suyas directamente; otras provienen de la participación en funciones presidenciales.

De manera general, se le atribuye al Jefe de Gabinete y a los demás ministros, el despacho de los negocios de la Nación y el refrendo y legalización de los actos del Presidente, para que ellos tengan eficacia (artículo 100).

No obstante, al jefe de Gabinete de Ministros, con responsabilidad política ante el Congreso, le corresponde ejercer la administración general de país, aspecto éste que lo hace cabeza del gobierno en ese sentido. Le corresponde también el ejercicio parcial de la potestad reglamentaria --con el ministro secretario del ramo-- y ejercer las facultades que le delegue el Presidente. Corolario de dichas funciones, puede ser el nombramiento de los empleados de la administración, salvo los asignados al presidente.

Algunas de las funciones se cumplen en acuerdo de gabinete (artículo 100.4), cuyas reuniones coordina, convoca y preside, salvo la asistencia presidencial.

Ciertas funciones del jefe de Gabinete de Ministros, están sujetas a la aprobación del poder ejecutivo, como los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto (artículo 100.6); en el ejercicio de la iniciativa legislativa presidencial en cambio, el jefe de Gabinete, refrenda los mensajes sobre la materia.

Este ramo de las relaciones Presidente de la Nación, jefe de Gabinete, es más extenso y preciso, que el de las relaciones Poder Ejecutivo y el Congreso.

No hay participación del Congreso en la investidura del gabinete; pero si es a través del jefe del Gabinete, que se producen los informes y explicaciones verbales o escritas, que cualesquiera de las Cámaras Legislativas solicite (artículo 100.11).

Los mecanismos más directos del sistema parlamentario pueden encontrarse en la obligación del jefe de Gabinete de concurrir al Congreso, al menos una vez por mes, alternativamente, a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, sigue diciendo el artículo 101, por el voto de la mayoría de los miembros de cualesquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría de cada una de ellas.

8. OTRAS APRECIACIONES

Quizás está muy fresco el establecimiento de estos nuevos principios constitucionales en la Argentina, para poder evaluar sus resultados, en cuanto a los ingredientes de la teoría del sistema parlamentario que pueden representar.

Roberto Dromi y Eduardo Menem (La Constitución reformada), Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1994, p. 330) se refiere al ejecutivo unipersonal, y afirman que el jefe de Gabinete no instala un ejecutivo colegiado, sino que se halla siempre subordinado al Presidente, ocupa un espacio burocrático de la mayor jerarquía en la conducción administrativa de la República, pero dentro del marco de la institución ministerial.

El Presidente sigue siendo el presidente, agregan, jefe supremo, jefe ejecutivo y jefe político. No obstante, tiene un ministro que es jefe administrativo, y que se llama jefe de Gabinete. Entre nosotros, se podrá seguir diciendo, como en Estados Unidos, que elegimos un rey por cuatro años, como señala Edward Corwin en las palabras iniciales de su obra El poder ejecutivo, función y poderes.

No obstante, en el origen de la reforma del sistema presidencial, estuvo la teoría de la creación de un sistema mixto, como se expone en el segundo dictamen del "Consejo para la Consolidación de la Democracia", en la obra citada. Con dicho propósito, se buscaba que las graves crisis no provocaran la partida del Presidente de la Nación. Haciendo alusión al sistema parlamentario mixto, se decía que el primer ministro y todo su gobierno son los grandes "fusibles del sistema que saltan frente a una brusca subida de tensión, preservando la continuidad presidencial.

Se hacía también una crítica a los problemas que en el ramo de la personalización del poder, trae el régimen presidencial; se advertía que en el sistema mixto semipresidencialista o semiparlamentario, según se le denominará, el gobierno constituido por un primer ministro y su gabinete, sirve de "bisagra" entre los dos órganos de la soberanía popular, el Presidente y la Cámara de Diputados.

Será el funcionamiento real del sistema, el que podrá confirmar el presidencialismo argentino, o el que muestre las tendencias parlamentaristas que puedan resultar del Pacto de los Olivos, entre los dos principales partidos políticos, que fue el origen de la enmienda constitucional de 1994. La organización del segundo gobierno del Presidente Menen dará los primeros pasos.

9. EL CARACTER PRESIDENCIALISTA DE LA CONSTITUCION DE COLOMBIA DE 1991

El contraste con las constituciones del Perú y de la Argentina, la introducción de la moción de censura contra los ministros de que se ocupa el artículo 135.9 de la Constitución colombiana de 1991, es una medida insular; no hace parte ella de un conjunto de disposiciones que avanzaran en el sentido del parlamentarismo; por el contrario, se coloca, dentro de la ortodoxia del sistema presidencial.

La elección directa del Presidente de la República y del vicepresidente para un período de cuatro años (artículos 190 y 202 de la C.P.), aunque puede presentarse en sistemas parlamentarios como es el francés, caracteriza el sistema presidencial.

Al lado de ese factor, se ubica la asignación constitucional al presidente de los dos atributos clásicos de la jefatura del Estado y la jefatura del Gobierno (artículos 115 y 189). Por si fuera poco, es redundante la norma constitucional, pues a estas dos calidades agrega la de suprema autoridad administrativa. Como lo he explicado en mi libro (Derecho Administrativo, 10a edición, Bogotá, Editorial Temis, 1994), la repetición proviene de que el último atributo se ha entendido en Colombia como expresivo de la jefatura del gobierno; así se interpretó --con lógica--, la anterior Constitución que desde el año de 1968 había introducido la distinción de las funciones del jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, de manera expresa, en cabeza del Presidente de la República.

Se ha visto, por otra parte, que el Consejo de Ministros del sistema presidencial puede ser el empleado en los esquemas semiparlamentarios o semipresidencialistas, para configurar el equipo de gobierno equivalente al "gabinete" de los regímenes parlamentarios; el Presidente del Consejo asume roles que pueden ser equiparados a los del primer ministro.

Ninguna circunstancia de estas se presenta en Colombia; si bien al Ministro de Gobierno (ahora del Interior según la ley 199 del 22 de julio de 1995) se le denomina en el lenguaje familiar el ministro de la política, no es el enlace entre el Ejecutivo y el Congreso, ni puede proponer la "cuestión de confianza", que es el mecanismo para comprometer la responsabilidad política del gobierno ante el parlamento. No se canalizan por el Ministro del Interior las iniciativas legislativas, sino que los proyectos de ley se llevan al Congreso por intermedio del ministro del ramo, como lo advierte el artículo 200 de la Constitución Política.

Desde la aparición de la primera edición de mi libro Derecho Administrativo, tuve la inquietud sobre el funcionamiento de un Consejo de Ministros en una rígida estructura presidencialista; ella hace recordar la tan citada anécdota del Presidente Lincoln, cuando en frente del no de sus secretarios, les decía que el sí único (era el de él) ganaba.

Después tuve la oportunidad de asistir a las deliberaciones del Consejo de Ministros durante más de tres años en el gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). El conocimiento práctico del funcionamiento del Consejo de Ministros contribuyó a disipar el número (no la naturaleza) de las reservas constitucionales que al respecto tenía; como la mayor parte de las decisiones se adoptan por consenso, se reducen las ocasiones de votar.

La ley 63 de 1923 que organiza el Consejo de Ministros, exige votaciones en la toma de ciertas decisiones y determina --como es natural-- que ellas se adoptan por la mayoría de votos. Las reservas constitucionales provienen de que el presidente de la República quede colocado dentro de la fracción minoritaria. Se afectaría con ello, su condición constitucional de suprema autoridad administrativa, hoy también de jefe del gobierno.

Desde otra óptica, si también el ministro del ramo quedara dentro de la minoría, se estaría desconociendo la noción de "gobierno" en el sentido específico que para la Constitución anterior y la actual (artículo 115) la conforman el Presidente y el ministerio del ramo, puesto que la decisión en cuestión, estaría tomada por un grupo de ministros, sin el Presidente, y sin el ministro del ramo.

En la práctica, nunca ha sido acatada alguna decisión gubernamental por esta circunstancia, bien porque el número de votaciones es reducido, bien por la llegada a los acuerdos en el seno del Consejo de Ministros; la hipótesis de escuela, en verdad no se ha producido para abrir campo a una impugnación por dicha causal de ilegalidad.

El papel que pudiera cumplir el Consejo de Ministros para alguna apariencia de parlamentarismo en Colombia no ha existido; en la misma Constitución que introdujo el voto de censura, del cual pasará a hablarse, se olvidó mencionar dicho cuerpo, por lo que ahora sólo tiene existencia legal, derivada de la ley del año 23 y de las posteriores que exijan el paso por allí, para la definición de algún asunto administrativo.

La propuesta de la moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias de sus cargos, deberá hacerse por la décima parte de los miembros que componen el Senado de la República o la Cámara de Representantes; dentro de un plazo de días se dispone que debe oírse a los ministros; la mayoría para la aprobación de la censura debe ser absoluta que los miembros que componen la cámara respectiva.

La consecuencia no es propiamente política para el gobierno, en el sentido de que tenga que admitir conforme a los rituales del sistema parlamentario; lo que está contemplado es que al ser aprobada la moción, el ministro queda separado del cargo, como incurso en una sanción personal.

Se está más adelante de una destitución de un funcionario por autoridad distinta de quien lo nombró, que del empleo de un recurso del sistema parlamentario, para mostrar la supremacía política del cuerpo legislativo sobre el gobierno.

Hasta ahora, no ha operado la moción de censura en la vida política colombiana; durante la administración del presidente César Gaviria se propuso contra algún ministro pero no prosperó; no obstante su escaso significado político, se quiso mantener incólume el régimen presidencial.

10. LA CONSTITUCION DE BOLIVIA DE 1994

Para finalizar este ensayo sobre las tendencias parlamentarias en el derecho constitucional latinoamericano reciente, debe recordarse la reforma de la Constitución de Bolivia de 1994.

En el artículo 70 se dispuso que las Cámaras Legislativas, a iniciativa de cualquier parlamentario, pueden pedir a los ministros de Estado informes verbales o escritos con fines legislativo, de inspección o fiscalización, y proponer investigaciones sobre todo asunto de interés nacional.

En el tratamiento que, acto seguido, se brinda a la interpelación en el mismo texto, se advierte que a iniciativa de cualquier parlamentario, se puede acordar la censura de sus actos por mayoría absoluta de votos de los representantes nacionales presentes.

Por último, se señalan las consecuencias de la censura, que tiene por finalidad la modificación de las políticas y el procedimiento impugnados, e implican la renuncia del o de los ministros censurados, la que podrá ser aceptada o rechazada por el Presidente de la República.

No aparece del texto consultado sobre la reforma (Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, auspiciado por la Fundación Adenauer y otras instituciones latinoamericanas, Biblioteca Jurídica Dike, Medellín, 1995) ninguna referencia a cambios constitucionales introducidos en el órgano ejecutivo, similares a los que se analizaron en las Constituciones del Perú y de la Argentina.

Desde este ángulo, el mecanismo de la censura está más cercano al limitado de la Constitución colombiana de 1991, aunque la interpelación que da origen a la censura, puede obrar contra un ministro o los ministros colectivamente; no obstante, son más rigurosas las consecuencias en Colombia, puesto que, adoptada la censura, el ministro objeto de la misma queda separado del cargo; mientras que en Bolivia, el Presidente de la República conserva la libertad de aceptar o de rechazar la renuncia de los ministros.

Con esta perspectiva, es evidente que el sistema de la censura se aleja bastante en Bolivia de la finalidad que ella tiene dentro del régimen parlamentario.