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REVISTA JURÍDICA DEL PERÚ OCTUBRE - DICIEMBRE 1997 AÑO XLVII N° 13
REFLEXIONES
EN TORNO A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL SENADO
FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO*
A
mi dilecto amigo, Pepe Palomino,
con la
alegría de estar de nuevo
juntos, y con un gran abrazo.
SUMARIO:
I. Introducción.- II. Composición
del senado. 1. El concepto de "Cámara de representación
territorial". 2. El sistema de elección.- III. Funciones del
senado. 1. Función legislativa. 2. Función de control. 3. Otras
funciones.
I.
INTRODUCCION
Una
reforma de la Constitución debe exigir como "prius" inexcusable de un
consenso político equiparable al alcanzado en el momento constituyente.
El acuerdo mayoritario que concitó nuestra "Carta Magna" es, a
nuestro entender, sin ningún género de dudas, el mayor capital político de la
Constitución y uno de los logros de más trascendencia, si no el que más, de
la transición política y aún nos atreveríamos a decir, de toda nuestra
historia política contemporánea, logro éste que adquiere aún mayor
relevancia si se pone en conexión con una de las constantes del
constitucionalismo histórico español: el carácter partidista de nuestras
Constituciones, del que derivó sin solución de continuidad la permanente
inestabilidad constitucional.
Por
otra parte, a nuestro entender, la posible reforma de la Constitución debe ceñirse
al Título III de la misma, en aquellos de sus preceptos que deban verse
alterados como consecuencia de un nuevo diseño orgánico y funcional del
Senado. En línea con ello, no creemos deba verse modificado el Título VIII.
Ello no sólo introduciría un elemento de notable complejidad en la reforma,
sino que dificultaría hasta el extremo, muy previsiblemente, el logro de un
consenso político generalizado. Todo ello al margen ya de la evidencia de que
el Título VIII no ha sido desarrollado en todas sus posibilidades potenciales
por la vía estatutaria.
II.
COMPOSICION DEL SENADO
1.
El concepto de "Cámara de representación territorial"
El
artículo 69.1 de la Constitución concibe al Senado como la "Cámara de
representación territorial". La "representación territorial" es
una representación política cualificada por su referencia a los intereses
generales de las entidades que integran la estructura territorial del Estado, a
todas ellas, pero muy especialmente a las Comunidades Autónomas.
Basta
con atender mínimamente a las funciones que el constituyente atribuyó al
Senado para constatar la evidencia de la anterior reflexión. En efecto, el
Senado tiene una función determinante en la apreciación de la necesidad de
dictar leyes de armonización (art. 150.3 CE), en la aprobación de las medidas
compulsivas a que se refiere el artículo 155.1 CE, en la celebración de
convenios entre las Comunidades (art. 145.2 CE) ... Ello nos debe llevar a la
inequívoca conclusión de la prevalencia de los intereses territoriales
comunitarios en el conjunto de actividades de la Cámara Alta.
Siendo
ello así, no puede olvidarse que la "territorialidad" sólo
puede hacer alusión a conjuntos sociales territorialmente definidos, y que esta
condición, a la vista del artículo 137 de la Constitución, la comparten los
municipios, las provincias y las Comunidades Autónomas, a lo que no puede
obstar el hecho de que mientras la autonomía que se predica de las Comunidades
Autónomas es política, aquella otra de la que gozan las provincias y
municipios es meramente administrativa.
En
definitiva, aun cuando, por lo anteriormente expuesto, parece claro que la
funcionalidad de la Cámara Alta debe ser la resultante de la integración de
las Comunidades Autónomas en la formación de la voluntad parlamentaria del
Estado, esta prevalencia comunitaria debe conjugarse, en alguna medida, con el
hecho social irrefutable de la profunda raigambre social que la provincia
presenta en algunas partes del territorio nacional, como acontece con el País
Vasco, Castilla-León o Andalucía. Y pensamos que el sistema de elección del
Senado puede ofrecernos la fórmula para lograr aquella articulación.
2.
El sistema de elección
El
sistema de elección que proponemos para el Senado es un sistema mixto en
el que se conjuga la elección directa con la elección indirecta, de
conformidad con las siguientes reglas:
1a.
Atribución a cada provincia de tres senadores, manteniendo el sistema de elección
actual, esto es, un sistema mayoritario con voto limitado en el que el elector
habrá de dar su voto a un máximo de dos candidatos.
2a.
Mantenimiento del régimen diferencial derivado del hecho insular al que se
refiere el artículo 69.3 de la Constitución, con la sola modificación de
reducir el número de senadores que corresponde a cada una de las islas mayores
de tres a dos.
3a.
Atribución a las poblaciones de Ceuta y Melilla de dos senadores, de igual
forma que ahora.
4a.
Supresión del voto limitado en aquellas circunscripciones que elijan uno o dos
senadores tan sólo, en las que el elector podrá dar su voto a tantos
candidatos cuantos senadores (uno o dos) hayan de elegirse.
5a.
Atribución a las Comunidades Autónomas de un número de senadores fijo por
Comunidad al que ha de añadirse un número variable en función de la población,
pudiendo a tal efecto optarse por una de estas dos alternativas:
A.
Atribución a cada Comunidad de dos senadores y de uno más por cada 400.000
habitantes o fracción superior a 200.000 (vid. cuadro No 1),
modelo éste con el que se alcanzan un total de 289 senadores, de ellos 158 por
elección directa por circunscripciones provinciales, insulares y por las de
Ceuta y Melilla, y 131 por elección indirecta por la Asamblea legislativa de la
Comunidad Autónoma.
B.
Atribución a cada Comunidad de tres senadores y de uno más por cada 500.000
habitantes o fracción superior a 250.000 (vid cuadro No 2),
modelo éste con el que se alcanzan un total de 287 senadores, de ellos 158 por
elección directa por las circunscripciones provinciales e insulares y por Ceuta
y Melilla, y 129 por elección indirecta por la Asamblea legislativa de la
Comunidad Autónoma.
6a.
Como acabamos de señalar, la elección de los senadores que se atribuyen a la
Comunidades Autónomas corresponderá a la Asamblea legislativa, de conformidad
con lo que establezcan los respectivos Estatutos, que habrán de asegurar, en
todo caso, la adecuada representación proporcional. La elección habrá de
recaer necesariamente en diputados autonómicos electos, bien que el mandato de
senador será incompatible con el de miembro de una Asamblea legislativa autonómica,
por lo que al ser elegido senador, se deberá cesar como miembro de la Asamblea,
debiendo proveer el ordenamiento autonómico el modo de cubrir las vacantes
producidas en las Asambleas legislativas como consecuencia de la elección de
los senadores,
7a.
El mandato de todos los senadores termina el día de la disolución de la
Asamblea legislativa de la Comunidad Autónoma por la que fueron elegidos o a la
que pertenecen las provincias por las que resultaron electos.
CUADRO
No 1
Por
Comunidad Autónoma
Comunidad
Por
Por
Por
Total
Autónoma
Provincia
Población 1
Comunidad
Andalucía
24
17
2
43
Aragón
9
3
2
14
Asturias
3
3
2
8
Baleares
4
2
2
8
Canarias
9
4
2
15
Cantabria
3
1
2
6
Castilla
- La Mancha
15
4
2
21
Castilla
- León
27
6
2
35
Cataluña
12
15
2
29
Extremadura
6
3
2
11
Galicia
12
7
2
21
Madrid
3
12
2
17
Murcia
3
3
2
8
Navarra
3
1
2
6
País
Vasco
9
5
2
16
Rioja
3
1
2
6
Valencia
9
10
2
21
Ceuta
2
--
--
2
Melilla
2
--
--
2
TOTAL
158
97
34
289
(1)
Un senador por cada 400.000 habitantes o fracción superior a 200.000.
CUADRO
No 2
Por
Comunidad Autónoma
Comunidad
Por
Por
Por
Total
Autónoma
Provincia
Población 1
Comunidad
Andalucía
24
14
3
41
Aragón
9
2
3
14
Asturias
3
2
3
8
Baleares
4
2
3
9
Canarias
9
3
3
15
Cantabria
3
1
3
7
Castilla
- La Mancha
15
3
3
21
Castilla
- León
27
5
3
35
Cataluña
12
12
3
27
Extremadura
6
2
3
11
Galicia
12
6
3
21
Madrid
3
10
3
16
Murcia
3
2
3
8
Navarra
3
1
3
7
País
Vasco
9
4
3
16
Rioja
3
1
3
7
Valencia
9
8
3
20
Ceuta
2
--
--
2
Melilla
2
--
--
2
TOTAL
158
78
51
287
(1)
Un senador por cada 500.000 habitantes o fracción superior a 250.000.
8a.
La elección de senadores en las circunscripciones provinciales, insulares y en
Ceuta y Melilla tendrá lugar de modo simultáneo a las elecciones a las
Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas en que se integren aquellas
circunscripciones.
9a.
Los Presidentes de las Comunidades Autónomas serán senadores natos. Su mandato
será indelegable.
Estas
reglas conducirían a un Senado Integrado en total por 306 ó 308 senadores,
según se aplique una u otra de las fórmulas relativas a la composición
expuestas, lo que entraña, prácticamente, una equiparación, un equilibrio,
entre el número de senadores elegido por sufragio universal directo y el de
aquellos otros que se asignan a las Comunidades Autónomas, y que son designados
por elección indirecta o que ostentan el mandato de senador por razón del
cargo: 158 frente a 148 en un caso, y 158 frente a 150 en el otro.
En
otro orden de consideraciones, es preciso significar que del "hecho
diferencial" de las nacionalidades y regiones no se deducen
consecuencias constitucionales de ningún tipo, omisión hecha, si así se
quiere considerar, de las peculiaridades de la Disposición Transitoria 2a
de la Constitución en orden a la formalización de la iniciativa autonómica.
El "hecho diferencial" justifica ciertas diferencias competenciales,
pero en modo alguno la quiebra de la igualdad básica entre todas las
Comunidades Autónomas en el ejercicio del derecho a la autonomía.
Consecuentemente, los hechos diferenciales no tienen ninguna relevancia jurídica
en la composición de la Cámara Alta.
Una
de las consecuencias más relevantes que se desprenden del modelo de elección
propuesto para el Senado es el carácter permanente de esta Cámara, que
ya no va a poder ser disuelta por el Presidente del Gobierno, a diferencia del
Congreso de los Diputados. El Senado se disolverá de modo parcial con cada
disolución de la Asamblea legislativa de la Comunidad que corresponda. Por lo
mismo, habrá que suprimir la disolución automática de ambas Cámaras a que
alude el artículo 99.5 CE, en el supuesto de fracaso de la votación de
investidura de un candidato a la Presidencia del Gobierno, disolución que habrá
de circunscribirse a la Cámara Baja.
Por
el contrario, parece oportuno seguir manteniendo la disolución automática de
ambas Cámaras en el supuesto a que se refiere el artículo 168.1 CE, esto es,
en el caso de revisión total de la Constitución, o de una reforma parcial que
afecte a los Títulos especialmente protegidos. En resumen, el nuevo Senado que
aquí se propone será una Cámara de carácter permanente bien que
sujeta a renovaciones parciales.
Este
modelo de Senado, bien alejado del modelo tipo "Consejo", como es el
"Bundesrat" alemán, no posibilita otra participación de los
Gobiernos de las Comunidades Autónomas en las tareas del Senado más que la que
pueda canalizarse a través del Presidente de la Comunidad, que, como ya hemos
apuntado, es senador nato.
III.
FUNCIONES DEL SENADO
La
clave de la reforma del Senado posiblemente radique en el logro de su especialización
funcional en asuntos de índole autonómica, convirtiendo a la par a la Cámara
Alta en una institución de diálogo entre las Comunidades Autónomas, en un
foro de encuentro de todas ellas a fin de que puedan pronunciarse sobre aquellos
aspectos que en el conjunto de la acción política del Estado afecten a sus
competencias y al ejercicio de sus funciones, o sobre la siempre necesaria
armonización de sus respectivos intereses territoriales.
Se
trataría, en definitiva, de aunar la voluntad de las partes en el todo,
alcanzando de esta forma una dinámica participativa multilateral, con el
subsiguiente arrinconamiento de la dinámica bilateral que ha presidido hasta la
fecha las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Este
diseño funcional del Senado no puede proyectarse tan sólo sobre el estudio de
los problemas autonómicos "sub specie legis", es decir, a través
del análisis de las leyes con mayor contenido o incidencia autonómicos. Ello
es necesario, pero no suficiente, puesto que la creación de lo que bien podríamos
denominar un "espacio institucional" hábil para tratar de aquellas
cuestiones propias de un Estado compuesto que muchas veces no tiene forma
legislativa, exige ir más allá de la mera especialización legislativa del
Senado en proyectos de relevancia autonómica.
1.
Función legislativa
Las
reflexiones que anteceden nos dan cuenta, en todo caso, de la trascendencia de
la reforma de la función legislativa de la Alta Cámara y de sus relaciones con
el Congreso de los Diputados.
En
unos determinados ámbitos materiales, el Senado ha de ser inexcusablemente una Cámara
de primera lectura. Esos ámbitos, como es lógico, no pueden ser sino los
que tienen un acusado interés territorial-comunitario, puesto que una de las
finalidades de la reforma, como ya se ha dicho, debiera ser instrumentar la
presencia en el Senado de los intereses territoriales-comunitarios.
Ahora
bien, a la hora de proceder a delimitar las leyes autonómicas y territoriales, la
reforma no debiera optar por una fórmula ambigua o general de atribución al
Senado, en primera, que no única, lectura, de la legislación de interés autonómico,
y tampoco nos parece válido que, como acontece en la Ley Fundamental de Bonn,
las iniciativas legislativas gubernamentales hayan de someterse, en primer término,
al Senado para que éste pueda, dentro de un determinado plazo, tomar posición
sobre aquéllas. Por el contrario, la reforma de la Constitución debiera
incorporar al artículo 88 de la Constitución un nuevo apartado segundo en el
que habrían de precisarse los proyectos de ley que, tras su aprobación por
el Consejo de Ministros, han de ser sometidos para su primera lectura al Senado.
¿Cuáles
debieran ser esos proyectos?
-
En primer lugar, aquéllos que tuviesen por objeto la planificación de la
actividad económica general o la efectividad del principio de solidaridad, al
amparo de las previsiones de los artículos 131 y 138 de la Constitución,
respectivamente.
El
artículo 149.1.13a CE atribuye al Estado la competencia exclusiva
sobre las "bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica". Sin embargo, recordemos que en su Sentencia 1/1982,
el Tribunal Constitucional, al tratar de buscar el engarce entre el artículo
10.25 del Estatuto Vasco (que otorga competencia exclusiva a la Comunidad para
la "planificación de la actividad económica del País Vasco") y el
antes referido artículo 149.1.13a, llegaría a la conclusión de que
ambas competencias "exclusivas" estaban llamadas objetiva y
necesariamente a ser concurrentes.
Por
otra parte, los órganos centrales del Estado suelen verse tentados a utilizar
los llamados títulos competenciales generales u horizontales, como es el
caso claro de la planificación general de la actividad económica, títulos así
llamados porque inciden o cruzan horizontalmente las restantes materias, con una
clara vocación expansiva, lo que exige su modulación con vistas a que no se
vacíe de contenido la competencia comunitaria asentada en un título vertical.
Desde esta perspectiva, la intervención del Senado como Cámara de primera
lectura resulta plenamente justificada.
Por
último, la planificación de la actividad económica general, entre otras
finalidades, debe atender (art. 131.1 CE) a la armonización del desarrollo
regional, lo que explica la intervención de las Comunidades Autónomas en
la elaboración de los proyectos de planificación por el Gobierno (art. 131.2
CE) y ello debe explicar igualmente el mayor protagonismo que en esta materia
debe adquirir el Senado en el plano de la función legislativa.
-
En segundo lugar, aquellos proyectos que versen sobre determinadas materias
contempladas por el artículo 149.1 CE, respecto de las que, en la mayor parte
de los casos, se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre su ordenación
básica. Tales materias bien podrían ser las siguientes: la legislación
laboral (art. 149.1.7a CE); el fomento y coordinación general de la
investigación científica y técnica (art. 149.1.15a); las bases y
coordinación general de la sanidad (art. 149.1.16a); la legislación
básica y régimen económica de la Seguridad Social (art. 149.1.17a);
las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen
estatutario de sus funcionarios, la legislación básica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones Públicas (art. 149.1.18a); la legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las
aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de las
instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energía salga de su ámbito territorial (art. 149.1.22a);
la legislación básica sobre protección del medio ambiente, como asimismo
sobre montes, aprovechamientos forestales y vía pecuarias (art. 149.1.23a);
las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.25a); las
normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de
todos los medios de comunicación social (art. 149.1.27a), y la
defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la
exportación y la expoliación; museos bibliotecas y archivos de titularidad
estatal (art. 149.1.28a CE).
Como
puede apreciarse a la vista de la enunciación, en la mayoría de los casos,
estamos ante materias cuya ordenación básica se atribuye al Estado; con
ello no se pretende sino asegurar, en aras de intereses generales
superiores a los de cada Comunidad Autónoma, un "común denominador
normativo" (STC 1/1982) a partir del cual cada Comunidad, en defensa
del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le
convengan dentro de su propio marco competencial. Este sistema conduce,
consecuentemente, al concurso de dos centros territoriales de poder a los
efectos de la normación de una determinada materia. El Tribunal
Constitucional ha hablado (STC 84/1982) en estos supuestos de que el régimen
jurídico de la materia de que se trate es siempre resultado de la actividad
concurrente del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que bien puede
sostenerse que dicho régimen presenta un carácter bifronte que
imposibilita calificarlo, de forma unívoca, como "intracomunitario" o
"extracomunitario".
Por
todo lo expuesto, es evidente que en cuanto la ordenación estatal de lo que se
entiende como "básico" está, al unísono, delimitando el marco de
las opciones propias del poder político de las Comunidades Autónomas, parece
claro que el Senado puede desempeñar una función de la mayor trascendencia en
este delicado punto de interconexión entre el ordenamiento estatal y el
autonómico.
Pero
es que, además, si se repasan las materias seleccionadas, se verá que, en unos
casos, tales materias tienen una decisiva importancia para los intereses
comunitarios; pensemos, por ejemplo, en la regulación de los aprovechamientos
hidráulicos; mientras que en otros casos (como la legislación laboral, la
Seguridad Social, los museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal ...)
es la propia Norma Suprema la que determina que la ejecución o gestión habrá
de corresponder a las Administraciones autonómicas.
-
En tercer término, los proyectos de ley que acojan las delegaciones
legislativas a que se refiere el artículo 150.1 de la Constitución, los
proyectos de leyes de armonización de las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas a que alude el artículo 150.3 y, finalmente, los proyectos
de leyes orgánicas de transferencia o delegación en las Comunidades Autónomas
de facultades correspondientes a materia de titularidad estatal, contemplados
por el artículo 150.2. La aprobación, modificación o derogación de
estos últimos proyectos exigiría mayoría absoluta del Senado en una votación
final sobre el conjunto del proyecto.
Estamos
en presencia de tres supuestos de modificación extraestatutaria del régimen
de competencias de las Comunidades Autónomas, circunstancia que es posible
por cuanto, como ha reiterado el Tribunal Constitucional (así, en la STC
76/1983), la reserva que la Constitución hace al Estatuto en esta materia no es
total o absoluta.
De
esta forma, eventualmente, la competencia estatutaria puede ser ampliada
mediante leyes "ad-hoc" dictadas al amparo de las previsiones del artículo
150.1 y 2, y su ejercicio por las distintas Comunidades armonizando mediante una
norma de la naturaleza de las previstas por el artículo 150.3.
Los
mecanismos regulados por el artículo 150 responden a la conveniencia de
flexibilizar el sistema de distribución de competencias, pudiendo incidir
sobre él, caso de que así se considere necesario, sin necesidad de tener que
acudir al mucho más rígido procedimiento de la reforma estatutaria.
A
la vista de los contenidos de los proyectos de ley a que alude el artículo 150
y de la finalidad de los mismos, parece una evidencia incontestable que sea la Cámara
Alta, a la que se confía el cuidado de los intereses político-territoriales
comunes al conjunto de las Comunidades Autónomas, la que conozca en primera
lectura de los mismos.
-
En cuarto lugar, la probación y reforma de los Estatutos de Autonomía
debe corresponder en primer término al Senado, a la Cámara en que los
intereses territorial-comunitarios han de ser tenidos por prevalentes en el
conjunto de sus actividades. Es tan evidente esta circunstancia que, a nuestro
juicio, no requiere de mayor argumentación.
-
En quinto término, el Senado debe conocer en primera lectura de aquellos proyectos
de ley que contengan una declaración de interés general legitimadora de la
acción estatal.
El
artículo 149.1.20a atribuye al Estado la competencia exclusiva en
materia de puertos y aeropuertos de interés general. Y el artículo 149.1.24a
hace otro tanto respecto de las obras públicas de interés general. Quiere ello
decir que la "declaración de interés general" hecha por el
propio Estado es un título habilitante para la atribución de competencias,
que no sólo incide en el marco del reparto competencial, sino que tiene una
extraordinaria trascendencia en el ámbito de la financiación por cuanto, como
fácilmente se comprende, la declaración de interés general comporta el que,
por ejemplo, las obras sean sufragadas por el Estado y no por la Comunidad Autónoma.
Pensemos, ejemplificativamente, en el Plan Director e Infraestructuras o en el
Plan Hidrológico Nacional.
El
"interés general"
es un concepto jurídico indeterminado y la fijación de los criterios
sobre lo que deba ser el "interés general" se lleva a cabo sin
intervención directa de las Comunidades Autónomas, lo que ha conducido a que
el Tribunal Constitucional se vea obligado a precisar los criterios y contenidos
materiales de interés general supraautonómico
Por
todo ello, parece lógico que deba ser la Cámara de representación territorial
la que proceda, en primer término, a determinar el "interés general"
en cuanto elemento legitimador de la acción estatal en el ámbito competencial
de las Comunidades Autónomas. Quizá de esa forma puedan evitarse las
inconcreciones o la falta de criterios lógicos de ciertas concreciones
materiales a las que se ha atendido para delimitar lo que ha de entenderse por
"interés general" (pensemos, por poner un ejemplo, en la Ley 27/1992,
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante).
-
El sexto y último término, el Senado debiera conocer en primer término
de aquellos proyectos de leyes orgánicas mediante los que se pretenda
autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una Organización
o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución, al amparo de lo previsto en el artículo 93o CE.
Es
evidente que un tratado de esta naturaleza puede incidir en el sistema de
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y
ello es razón más que suficiente para defender a intervención en primera
lectura del Senado.
En
relación a los proyectos de ley de los que ha de conocer en primera lectura del
Senado, como acaba de quedar dicho, su intervención es en primera lectura,
pero no en única lectura. Quiere ello decir que de tales proyectos ha de
conocer necesariamente el Congreso en segunda lectura. Y a la inversa, el
Senado, a nuestro entender, no debe ver circunscrita su función legislativa al
examen de aquellos proyectos de los que ha de conocer en primera lectura. Bien
al contrario, el Senado no debe renunciar a las competencias que en la
actualidad le corresponden como Cámara de segunda lectura.
En
cuanto que ambas Cámaras han de intervenir en todos los proyectos de ley,
bien en primera o segunda lectura, la cuestión que de inmediato se plantea es
la relativa a la resolución de las discrepancias entre una y otra. La
solución a adoptar, a nuestro juicio, no puede ser idéntica, sino que dependerá
de la Cámara que conoce en primer término.
-
Cuando sea el Congreso quien conozca en primera lectura de
un proyecto de ley, el procedimiento a seguir será el actualmente previsto por
el artículo 90o de la Constitución.
-
Cuando el Senado intervenga como Cámara de primera lectura,
el procedimiento a seguir será el siguiente:
Aprobado
el proyecto o proposición de ley por el Senado, su presidente dará inmediata
cuenta del mismo al Presidente del Congreso, el cual lo someterá a la
deliberación de éste, que se acomodará al procedimiento reglamentariamente
previsto al efecto.
En
caso de discrepancia entre los textos aprobados por una y otra Cámara, se
intentará obtener el acuerdo por una Comisión Mixta compuesta de igual número
de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por
ambas Cámaras. Si se tratare de un proyecto o proposición de ley orgánica, la
aprobación deberá hacerse por la mayoría absoluta de los miembros de las dos
Cámaras.
La
fórmula que se propone extraña que aun en aquellos supuestos en que el
Senado actúe como Cámara de primera lectura, en ningún caso pueda
tener la última palabra desde el punto de vista legislativo, bien que tampoco
su voluntad pueda ser suplida por el Congreso, requiriéndose
inexcusablemente de la conjunción de voluntades de ambas Cámaras, en cuanto
que el texto aprobado por la Comisión Mixta habrá de ser votado favorablemente
por Congreso y Senado. En su defecto, el texto no podrá considerarse aprobado.
Si
algún Decreto-Ley versare sobre materias de las que ha de conocer el
Senado en primera lectura, su convalidación o, en su caso, derogación
corresponderá tan sólo al Senado, habiendo de seguirse al efecto un
procedimiento análogo al que contempla el artículo 86.2 de la Constitución.
Otra
cuestión de interés en relación con la función legislativa es la atinente a
la iniciativa legislativa. En este punto entendemos que el Congreso y el
Senado deberá ser circunscrita su iniciativa legislativa a aquellas materias
respecto de las cuales haya de iniciarse la tramitación de los proyectos de ley
gubernamentales en la propia Cámara.
Finalmente,
en cuanto al posible derecho de veto a una iniciativa legislativa por parte
de una Comunidad Autónoma, no nos mostramos partidarios en modo alguno del
reconocimiento de tal posibilidad constitucional, ni tan siquiera en el supuesto
de que los efectos de dicho veto se limitaran temporalmente. La reacción por
parte de los órganos autonómicos frente a un texto legal no puede ser sino la
presentación de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal
Constitucional, cuando consideren que el texto en cuestión afecta a su propio
ámbito de autonomía y es contrario a la Constitución, pero no cabe
institucionalizad un derecho de vero frente a la actuación de los órganos
representativos que actualizan permanentemente la voluntad soberana del pueblo.
2.
Función de control
La
actividad de control no supone, rigurosamente considerada, más que la
confrontación de una determinada conducta con el parámetro al que debe
adecuarse y no incluye en sí misma, por tanto, medida sancionadora alguna,
aunque, como consecuencia del control, puedan accionarse los mecanismos
reparadores o sancionadores existentes. A nuestro entender, en nuestra
Constitución, el control parlamentario no presupone ineludiblemente la
necesidad de una medida sancionadora.
Ello
no debe entenderse en el sentido de que el control tenga un único
significado. Bien al contrario, presenta significaciones bien diversas.
En unos casos, con un sentido limitado, el "control" significa verificación
o inspección de la actividad que el Gobierno realiza; en otros implica un
verdadero poder de autorizar o impedir, o, si se prefiere, de aprobar o
vetar un acto gubernamental; por último, hay supuestos en los que, como
consecuencia de poderes de verificación o veto, el control significa una participación
en una actividad realizada por el Gobierno. Esta última manifestación de
la actividad de control ha adquirido tal importancia que, por así decirlo, ha
cobrado vida propia, desgajándose de la función que nos ocupa y pasando a
constituir la que se ha dado en llamar función de impulso o dirección política.
Entre
las medidas de control que tienen un carácter limitado de inspección o
verificación, el Senado podrá seguir operando a través de la preguntas
e interpelaciones parlamentarias y de las Comisiones de investigación,
en el bien entendido de que, por ejemplo, respecto de estas últimas, creemos
que sería conveniente delimitar el objeto de la investigación que puede
justificar su creación, ya que si bien parece lógico que el Congreso pueda
crear una Comisión de esta naturaleza "sobre cualquier asunto de interés
público", la especialización funcional del Senado debiera tener su
reflejo también en este aspecto.
En
cuanto a aquella manifestación del control que se traduce en una autorización
parlamentaria, esto es, en una aprobación o en un veto, como ya dijimos, el
Senado debiera quedar habilitado para convalidar, o en su caso derogar, aquellos
Decretos-leyes que versen sobre materias de las que ha de conocer la Alta Cámara
en primera lectura.
En
definitiva, la actuación del Senado como órgano de control ha de tener como
punto focal el conjunto de actuaciones gubernamentales relacionadas con los
intereses generales de las entidades que integran la estructura territorial del
Estado. Por el contrario, creemos que la Alta Cámara debe seguir apartada de
toda intervención en los mecanismos de control que llevan aparejada la sanción
de la responsabilidad política gubernamental.
3.
Otras funciones
El
papel del Senado en la cooperación interterritorial debe ser fortalecido. A
este respecto, la primera modificación que habría de hacerse en la Constitución
sería la modificación del artículo 74,2 por cuanto resulta del todo
inaceptable que en el procedimiento para la aprobación de los acuerdos de
cooperación entre Comunidades Autónomas tenga la última palabra el
Congreso de los Diputados. A nuestro modo de ver, la última palabra el Congreso
de los Diputados. A nuestro modo de ver, debiera establecerse aquí una fórmula
similar a la que hemos propuesto para la solución de discrepancias entre
Congreso y Senado en aquellos casos en que el Senado interviene como Cámara de
primera lectura, lo que entrañaría la ineludibilidad de una convergencia de
voluntades de ambas Cámaras para la aprobación de un acuerdo de cooperación
intercomunitario.
Al
margen ya de lo anterior, es evidente que análoga determinación debe regir
respecto del artículo 158.2, en cuanto se refiere a la distribución de los
recursos del Fondo de Compensación por las Cortes Generales entre las
Comunidades Autónomas.
Sería
asimismo positivo en orden al mejor cumplimiento de sus funciones el
establecimiento de una cierta vinculación de la Alta Cámara con los órganos
multilaterales de cooperación, como es el caso del Consejo de Política
Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, contemplado por el artículo
39o de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades
Autónomas, si bien esta vinculación quizá pudiera quedar plasmada con más
propiedad por la vía legislativa ordinaria o, alternativamente, por la vía del
Reglamento de la Alta Cámara.
Algo
análogo podría decirse respecto de la posible creación y funcionamiento de
una Conferencia de Presidentes. El artículo 4o de la Ley
12/1983, del Proceso Autonómico, posibilitó la existencia, más de hecho y por
aceptación recíproca que por una obligación jurídica específica, de las Conferencias
Sectoriales integradas por los Consejeros de las diferentes Comunidades Autónomas
y por el Ministro o Ministros del ramo. Pues bien, la creación de una
Conferencia de Presidentes, integrada por los Presidentes autonómicos y por
el Presidente del Gobierno y quizá asimismo por su Vicepresidente, podría
actuar como instancia de culminación de las actuales Conferencias
Sectoriales, cumpliendo funciones de las mayores relevancia y entre
ellas:
a)
Actuar como instancia deliberante, como foro de diálogo y debate del que bien
podrían surgir las líneas generales de la política autonómica, ejerciendo de
esta forma una función de auténtica dirección política en este ámbito.
b)
Supervisar y dirigir la acción de las Conferencias Sectoriales.
c)
Pronunciarse acerca de los proyectos normativos de la Unión Europea, pudiendo
asimismo coordinar las actuaciones relacionadas con la defensa del Estado Español
ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El
hecho de que los Presidentes de las Comunidades Autónomas sean senadores
natos y la específica relevancia del Senado en cuanto atañe a la integración
de los intereses territoriales-comunitarios en la formación de la voluntad del
Estado, quizá hicieran aconsejable algún tipo de vinculación de la Cámara
Alta con la Conferencia de Presidentes.
Y
algo análogo podría postularse respecto de las Comisiones Coordinadoras,
a las que se refiere el artículo 24o de la Ley 30/1983, reguladora
de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, bien de que
estas Comisiones respondan a un modelo de relaciones bilaterales, que no
multilaterales.
No
creemos por el contrario que deba alterarse la intervención actual del Senado
en relación con el nombramiento de miembros de otros órganos
constitucionales, ni tampoco respecto del Presidente del Gobierno.
Tampoco
entendemos necesario que se cree un mecanismo específico de arbitraje previo a
la intervención del Tribunal Constitucional.
En el orden legislativo, la paridad que se establecería entre Congreso y
Senado, de acuerdo con el modelo que proponemos, en la tramitación de aquellos
proyectos de los que, por su especial incidencia en el ámbito autonómico, deba
conocer en primer término el Senado, impediría muy posiblemente la repetición
de circunstancias como las que rodearon, por ejemplo, a la tramitación de la Ley
de Costas, masivamente considerada inconstitucional por las Comunidades Autónomas
y que, pese a ello, continuó su itinerario legislativo sin que fueran
escuchadas en sede legislativa las argumentaciones esgrimidas por las
Comunidades en cuestión. Y en cuanto a los conflictos de competencias.
no creemos lógico que intervenga como árbitro, previamente a la intervención
del Tribunal Constitucional, el Senado.
Por
último, en cuanto que el Senado ha de ser un lugar de encuentro entre el
Senado y las Comunidades Autónomas en todo tipo de materias, ello debe
comprender las relaciones entre uno y otras respecto a la Unión Europea.
Es obvio que el Estado autonómico exige la participación de las Comunidades
Autónomas en la formación de la voluntad del Estado. La posición negociadora
del Estado ante la Unión Europea precisa contar con un componente autonómico,
realmente esencial cuando de lo que se trata es de negociar materias de la
competencia exclusiva de las Comunidades. Aquí, el Senado debiera propiciar la
coordinación de las voluntades comunitarias a fin de alcanzar la voluntad
estatal. También podría desempeñar un papel destacado en la concertación
entre el Gobierno del Estado y los Ejecutivos autonómicos, quizá a través de
la vía de la Conferencia de Presidentes, tanto en lo concerniente a la
defensa de los intereses autonómicos y generales ante los organismos propios de
la Unión como en lo relativo a la ejecución del Derecho Comunitario. Todo ello
al margen ya del funcionamiento de la Conferencia Sectorial para asuntos
relacionados con las Comunidades Europeas, encuadrada en el Ministerio para
las Administraciones Públicas.
(*) Catedrático
de Derecho Constitucional. Universidad de Santiago de Compostela.