REVISTA JURÍDICA DEL PERÚ ABRIL - JUNIO 1998 AÑO XLVIII N° 15
APUNTES
SOBRE LA PROTECCION JURISDICCIONAL
DE LOS DERECHOS SOCIALES PREVISTA EN EL ORDENAMIENTO JURIDICO ESPAÑOL
ELOY ESPINOSA-SALDAÑA B. *
1.
Algunas notas sobre las dificultades históricamente existentes para invocar la
protección de los derechos sociales en sede jurisdiccional dentro de la tradición
europea continental.
Como
es bien sabido por todos, el nacimiento del concepto de lo que hoy llamamos
“Derechos Fundamentales”, si bien tiene antecedentes en los postulados de
las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa, alcanza por vez primera una
configuración más bien clara como consecuencia del aporte de la dogmática
alemana de fines del siglo pasado. Es allí donde de la mano del pensamiento de
Jellinek 1 termina de conformarse la idea que luego será una
constante dentro del desarrollo teórico y práctico de la denominada tradición
europea continental: el considerar a los derechos, ya vistos desde la revolución
francesa como esferas de libertad del individuo frente al Estado 2,
como derechos públicos subjetivos.
Sin
embargo, muy pronto esta concepción será rebasada por lo ocurrido en la
realidad concretar la aparición de nuevos sectores sociales, los cuales casi
simultáneamente reclamarán tanto su ingreso en el escenario político oficial
como su reconocimiento como sujetos de derechos (condición que en los hechos
venía siéndoles denegada por la burguesía entonces hegemónica) obligará a
que se produzca el fenómeno que algunos han calificado como de incorporación
del principio de lo social al mundo de los derechos 3, lo cual
no solamente incluye al reconocimiento de una dimensión prestacional de los
derechos, sino también presupone el otorgamiento de la condición de derechos a
situaciones de carácter típicamente prestacional, situaciones en las cuales el
Estado asumía el compromiso de brindar a todos los ciudadanos bienes y/o
servicios (o realizar actividades) que si dichos ciudadanos hubieran contado con
los medios económicos suficientes, y además, hubiese suficiente oferta en el
mercado sobre el particular, bien podrían haberlos obtenido directamente ellos
mismos o por intermedio de particulares 4.
Muy
pronto la especial naturaleza de estos nuevos derechos, a los cuales comúnmente
se ha denominado “derechos sociales” 5, demostró las
grandes dificultades existentes para asegurar su plena vigencia fáctica, sobre
todo en el contexto de la Europa Continental de aquellos años 6.
Fue muy significativo ver, por ejemplo, como rápidamente se comprobaron las
enormes limitaciones existentes para apuntalar la exigibilidad de los derechos
sociales en sede jurisdiccional, espacio ya desde aquel entonces contemplado
como el pertinente para asegurar la plena efectividad de los diversos derechos
previstos dentro de un ordenamiento jurídico concreto.
Y
es que a la tradicional debilidad intrínseca de la judicatura para imponer sus
decisiones dentro de ciertos contextos 7 se unió la poca
permeabilidad para acoger la defensa de estos derechos que parecían tener la
instancias e instituciones previstas hasta ese momento para la protección de
aquellos derechos a los cuales actualmente podríamos calificar como
fundamentales 8. Ello explica como en la Europa Continental
posterior a la Segunda Guerra Mundial, dichas dificultades permitieron el
surgimiento a nivel jurisprudencial (o por lo menos, consolidaron su desarrollo)
de posiciones como las esgrimidas por la Corte Constitucional Italiana, mediante
la cual se hace una distinción entre normas dispositivas (o de eficacia
directa) y normas programáticas (sin eficacia directa y con solamente una
suerte de exigencia de “compromiso moral” a los poderes públicos y la
ciudadanía para impulsar su cumplimiento). Es necesario señalar que la mayor
parte de los derechos sociales en Italia fueron incluídos dentro de esta
condición de “normas programáticas”, postura que ha sido imitada en mayor
o menor proporción por diferentes ordenamientos jurídicos de todo el orbe 9.
Siguiendo
esta misma línea de pensamiento, se hace necesario también anotar que la
incorporación de los derechos sociales en los textos constitucionales de muchos
otros países europeos no ha sido menos compleja. Así por ejemplo, es recién
gracias a una decisión del Consejo Constitucional Francés de Septiembre de
1971 que el preámbulo de la constitución de dicho país (el cual ha su vez
tiene una remisión a la Declaración de Derechos del Hombre de 1789 y al Preámbulo
de la Constitución Francesa de 1946) es considerado una norma con valor
constitucional de aplicación directa, y por ende, adquieren rango
constitucional algunos de los más importantes derechos sociales 10.
Por otro lado, en Alemania es la Ley Fundamental de Bonn la que va a reconocer
derechos socio-económicos paralelamente a los que podríamos calificar como
“individuales” y “políticos”, pero, a diferencia de lo ocurrido en su
momento con la Constitución de Weimar, pone un especial énfasis en la
posibilidad de proteger estos derechos mediante garantías que incluyen
elementos con un carácter más bien institucional 11. Sin
embargo, en pocos casos la hasta hoy presente dificultad para abordar la
protección de los derechos sociales por la Jurisdicción Constitucional en
Europa se hace tan patente como el del modelo previsto por la Constitución Española
de 1978, tema que de inmediato pasamos a abordar 12.
2.
La Constitución Española de 1978 y sus dificultades para la plena protección
de los derechos sociales a través de su modelo de Jurisdicción Constitucional.
Luego
del fin de un largo período de gobierno encabezado por el General Francisco
Franco, y después de un complejo constituye 13, es elaborada
la Constitución Española de 1978, texto constitucional hasta ahora vigente en
aquel país. Es importante resaltar como dicha constitución, la cual
directamente incorpora algunas de las construcciones más importantes de la dogmática
contemporánea, ha servido desde que entró en vigencia como punto de inspiración
para la dación de nuevas normas de similar rango (o la reforma de las ya
existentes) en diferentes países del mundo, sobre todo en los comúnmente
denominados hispanoamericanos o latinoamericanos 14.
En
lo referente a nuestro tema de análisis, rápidamente podríamos señalar
varios puntos de interés dentro de dicho texto constitucional. El primero de
ellos se encuentra vinculado a la adopción de un modelo concentrado de
jurisdicción constitucional, modelo que sin embargo tiene importantes matices
frente a la propuesta kelseniana original 15, motivo por el
cual para algunos autores realmente nos encontramos ante un modelo al que en
rigor podríamos calificar como mixto 16; el segundo está más
bien relacionado con la conformación de un completo sistema de derechos al
interior de la norma que venimos comentando; y, muy directamente ligado con el
reconocimiento del sistema de derechos al cual acabamos de hacer referencia,
finalmente podemos anotar la existencia de un conjunto de variadas garantías
destinadas a la protección de los derechos reconocidos en dicho ordenamiento
constitucional. Pasemos pues a ver con un poco más de detalle estos elementos.
El
modelo de Jurisdicción Constitucional Español.
De
acuerdo con lo dispuesto entre los artículos 159º y 165º de la Constitución
Española, dicho país tiene un Tribunal Constitucional cuyas competencia básicas
17 son a saber, las siguientes:
a)
Conocer y resolver los recursos de inconstitucionalidad que se le planteen 18
contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (artículo 161.1a CE).
b)
Conocer de los conflictos de competencia sobre el Estado y las Comunidades Autónomas
a los de éstas entre sí (artículo 161.1.b CE).
c)
Resolver las impugnaciones que efectúe el Gobierno a las disposiciones y
resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas (artículo
161.2 CE).
d)
Resolver las cuestiones de inconstitucionalidad que le plantee algún órgano
judicial cuando dicha instancia de la judicatura ordinaria considere que la
norma que debería aplicar en un proceso, y de cuya validez dependerá el fallo
que deba emitir, pueda ser contraria a la Constitución (artículo 163º CE).
e)
Conocer y resolver los recursos 19 de amparo por violación de
los derechos y libertades mencionados en el artículo 53.2 CE (los derechos
recogidos entre los artículos 14º y 20º de dicho texto constitucional
conjuntamente con la objeción de conciencia, incluída en el artículo 30.2 de
la CE) (artículo 161.1.b CE).
Dentro
de las competencias que acabamos de anotar, las más importantes para el tema
que venimos analizando son indudablemente las recogidas en los artículos
161.1a, 161.1b y 163º de la actual Constitución Española. Cabe eso sí anotar
que en dos de ellas (el amparo y la cuestión de inconstitucional) se cuenta
también con una importante participación de la judicatura ordinaria,
participación sobre cuyos alcances vale la pena efectuar siquiera una breve
referencia.
En
lo referente a los roles de la judicatura ordinaria y el Tribunal Constitucional
(TCE) en el proceso de amparo, ya es un lugar común el reconocer que en
principio son los jueces ordinarios quienes conocen de estos casos, siendo la
actuación del TCE una participación subsidaria, la cual se presenta cuando el
escenario “natural” para obtener la satisfacción de estos derechos, el
Poder Judicial, no ha sabido a dar una respuesta satisfactoria a algunos
requerimientos de este tipo. Como provisoramente lo señaló el TCE en su ya
antigua sentencia (en adelante STC) 1/1981, del 26 de Enero de dicho año, con
la actuación de este tribunal lo que se buscará no es solamente la resolución
de un conflicto singular, sino también (lo que quizás tenga mayor relevancia
en términos globales) el asegurar una defensa objetiva de la Constitución a
través de la preservación de una corrección constitucional en el
comportamiento judicial 20.
Por
otro lado, en la cuestión de inconstitucionalidad es el juez ordinario quien en
principio tiene la iniciativa de plantear ante el TCE sus dudas acerca de la
constitucionalidad de una norma cuya validez influiría directamente en el fallo
que le correspondería emitir a dicho magistrado dentro de un proceso concreto
que viene ventilándose ante su despacho. Este importante punto de colaboración
entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional ha permitido a algunos
autores considerar que en estos casos el juez ordinario es un directo aplicador
de la Constitución y primer filtro sobre la constitucionalidad de una norma,
postura que también ha tenido varios cuestionamientos dentro de la doctrina 21.
En ambos escenarios pues, y a pesar de los diferentes matices existentes al
respecto, resulta claro como el Tribunal Constitucional Español no es en
principio la instancia que ventila el grueso de los requerimientos más
directamente vinculados a la defensa de los Derechos Fundamentales en su país,
aunque los criterios que vierta en los casos a su cargo serán las pautas a
seguir en el futuro por todos los poderes públicos y por los particulares
frente a situaciones similares.
No
podríamos terminar este apartado sin hacer siquiera una breve referencia al
llamado recurso de inconstitucionalidad y a su potencial rol de defensa de los
derechos fundamentales. Y es que si bien aquí el objetivo principal (y casi
exclusivo) de este mecanismo procesal es el de preservar la coherencia del
ordenamiento jurídico de un país, asegurando que las disposiciones incluídas
en éste se ciñan a lo prescrito por la Constitución, ello no está reñido
con una protección más bien directa del catálogo de derechos prescrito en
dicho texto constitucional. Es más, en el caso español nadie discute que
cualquier derecho incluído en la Constitución (incluso aquellos a los cuales,
como veremos luego con mayor detalle, en forma bastante discutible no se les
reconoce el carácter de derechos fundamentales) es susceptible de ser defendido
mediante el llamado “recurso de inconstitucionalidad”. La dificultad en este
tipo de situaciones evidentemente será la de alcanzar la legitimación procesal
activa exigida para accionar válidamente dicho “recurso” 22.
El
sistema de derechos de la Constitución Española actualmente vigente, las
garantías previstas para la protección de dichos derechos y las consecuencias
originadas en base a la propuesta del constituye de 1978.
Elaborada
dentro de un contexto en el cual el discurso de defensa del Estado de Bienestar
todavía no había sufrido el cuestionamiento al que posteriormente ha sido
sometido, y además, siendo producto de un trabajoso consenso entre fuerzas políticas
del más diverso signo, la Constitución Española de 1978 tiene hoy como uno de
sus rasgos más claramente identificables el de recoger un extenso catálogo de
derechos. Sin embargo, desafortunadamente este amplio reconocimiento y enumeración
de derechos no ha venido acompañado de una configuración precisa y un
tratamiento sistemático de los mismos, lo cual ha generado innumerables
dificultades y deficiencias para la consolidación de un eficaz sistema tuitivo
para buena parte de los derechos a los que aquí hacemos referencia. 23.
Pasemos
pues a explicar con mayor detalle los alcances de la afirmación que acabamos de
efectuar. La Constitución Española hoy vigente en principio desarrolla su
sistema de derechos dentro de su Título Primero, al cual justamente denomina
“De los derechos y deberes fundamentales” 24. Sin embargo,
en los Capítulos Segundo y Tercero del Título antes mencionado procederá a
efectuar una división de su catálogo de derechos en tres categorías, categorías
a la cuales les asigna los genéricos nombres de “Derechos Fundamentales y
Libertades Públicas” (Sección Primera del Capítulo Segundo). “Derechos y
Deberes de los ciudadanos” (Sección Segunda del Capítulo Segundo), y
“Principios Rectores de la política social y económica” (Capítulo Tercero
del Título Primero).
Ni
del debate constituyente 25 ni del resultado del mismo pueden
avisorarse cuales fueron las razones por las que finalmente se llegó a esta tan
singular subdivisión. Lo que sí queda claro es como la CE establece un amplio
elenco de garantías para la protección de los derechos recogidos en la Sección
Primera del Capítulo Segundo de su Título Primero, uno más reducido para los
de la Sección Segunda del Capítulo Segundo, y finalmente, uno bastante disminuído
para los derechos ubicados en el Tercer Capítulo del Título Primero, en donde
precisamente ha sido incluída la mayor parte de los derechos comúnmente
calificados como “sociales”.
Para
mayor abundamiento dentro del tema que venimos analizando, gracias a este
planteamiento únicamente los derechos a la educación (de capital importancia
dentro de la historia constitucional española), la libertad sindical y la
huelga estarían dentro de los derechos con mayor nivel de garantía (artículos
27, 28.1 y 28.2 CE respectivamente); el derecho al trabajo, a la libre elección
de profesión y u oficio y a una remuneración suficiente para satisfacer sus
necesidades y las de su familia, así como los derechos a la negociación
colectiva y a la posibilidad de adoptar medidas de conflicto colectivo gozarían
de una situación tuitiva a la cual podríamos calificar como intermedio (ver al
respecto los artículo 35º y 37º del texto constitucional en comento);
quedando finalmente, por solamente hacer referencia a los casos más saltantes,
derechos tan relevantes como los de salud (artículos 43º CE), seguridad social
(artículo 41º CE) o vivienda (artículo 47º CE) dentro del casi desprotegido
rubro de los “principios rectores de la política social
y económica”. Esta distinción adquiere singular relevancia si tomamos
en cuenta como en base a ella, un buen sector de la doctrina y varios
pronunciamientos del Tribunal Constitucional han despojado a los derechos
ubicados fuera de la sección primera del capítulo segundo del primer título
de la CE (espectro en el cual, salvo los casos de los derechos a la educación,
libertad sindical y huelga, se encontrarían el grueso de los derechos sociales)
de la condición de “Derechos Fundamentales” asumiéndolos como una suerte
de, en el mejor de los casos, derechos de menor valor o derechos en formación 26.
Demos entonces un rápido vistazo al cuadro de garantías previsto por el
constituye de 1978, tal vez el más importante sustento de la opinión del TCE
que acabamos de reseñar, para luego evaluar los alcances de la posición allí
asumida y en base a ello, poder posteriormente expresar nuestro personal punto
de vista al respecto.
El
elevado elenco de garantías contemplado para la protección de los derechos
recogidos en la que no siempre son de carácter Constitución Española
de 1978.
Resulta
fácil prever como la diversidad de derechos recogidos en la Constitución Española
actualmente vigente (derechos que en muchos casos antes de ser calificados como
tales son en un estricto sentido dogmático principios o directrices 27)
obligaba a que el constituyente de 1978 tome enormes precauciones en el diseño
de las garantías consideradas necesarias para asegurar la plena eficacia de los
derechos que estaba consagrando.
Así
es pues como en ese mismo texto constitucional se incluye un amplio y variado
elenco garantista, con garantías jurisdiccional y que en ciertas ocasiones
resultan aplicables a todos los derechos, pero que en otras solamente son
deducibles en favor de alguno o algunos de ellos 28. Lo que no
resulta suficientemente explicitado son las razones por las cuales a buena parte
de aquellos derechos se les despoja de la posibilidad a ver exigible su
cumplimiento mediante la interposición de un amparo ante el Tribunal
Constitucional, o se condiciona la capacidad de poder alegarlos como fundamento
de nuestras pretensiones ante la jurisdicción ordinaria a lo que dispongan las
leyes encargadas de desarrollar sus alcances (con lo cual incluso puede
subordinarse la vigencia de estos derechos a la voluntad de un legislador
insuficientemente presionado para hacer cumplir el mandato constituyente al
encontrarse dentro de un sistema jurídico en el que formalmente no se acoge la
posibilidad de una inconstitucionalidad por omisión 29).
El
primer bloque de garantías previsto en favor de los derechos recogidos en la
Constitución Española lo encontramos en el artículo 53º de dicho texto
constitucional, aplicables para aquellos derechos incluídos en los capítulos
segundo y tercero de su título I, aún cuando se hace necesario reiterar como
el mismo artículo 53º de la CE establece diferentes niveles de protección
entre los derechos incluídos en la Sección Primera del Capítulo Segundo y los
jncorporados en la Sección Segunda del ya mencionado Capítulo Segundo 30,
tema de especial relevancia sobre el cual volveremos posteriormente.
Yendo
a un desarrollo algo más exhaustivo de lo aquí esbozado, diremos que en el artículo
53º de la Constitución Española actualmente vigente se establecen como garantías
de los derechos incluídos en la Sección Primera del Capítulo Segundo se su Título
Primero a los siguientes:
-
Aplicabilidad directa y eficacia inmediata de los derechos allí
recogidos.
-
Reserva de Ley Orgánica para el desarrollo de la regulación de este
tipo de derechos.
-
Respeto del contenido esencial 31 de cada uno de esos derechos.
-
Existencia de un “recurso preferente y sumario” para asegurar su
protección ante la judicatura ordinaria, recurso también invocable para la
defensa de la igualdad, recogida en el artículo 14º de este texto
constitucional. Estamos aquí frente al amparo ordinario o amparo judicial
abordado por la Ley 62/1978, también conocida como Ley de protección
jurisdiccional de los Derechos Fundamentales y las Libertades Públicas, norma
que a falta de una disposición de desarrollo constitucional específica sobre
la materia 32 es la que solamente con algunas modificaciones
viene hasta hoy regulando el desarrollo de este tipo de proceso.
-
Posibilidad de exigir al amparo constitucional de estos derechos ante el
Tribunal Constitucional, exigencia también invocable para los casos de la
igualdad (Art. 14 CE) y la objeción de conciencia (Art. 30.2 CE).
-
Existencia del “recurso” de inconstitucionalidad contra las leyes o
normas con fuerza de ley que pudieran hacer imposible el ejercicio de dichos
derechos 33.
-
Establecimiento de un muy rígido proceso de reforma para poder modificar
los preceptos que contiene este apartado del texto constitucional, proceso
recogido en el artículo 168º CE 34.
Por
otro lado, el mismo artículo 53º de la Constitución en comento reconoce como
garantías para todos los derechos incorporados dentro del Segundo Capítulo de
su Título I (sean de la sección primera o segunda de dicho capítulo) a las
siguientes:
-
Vinculación del ejercicio de estos derechos a todos los poderes públicos.
-
Reserva de ley (en el caso de los derechos incluídos en la Sección
Primera, reserva de ley orgánica) y respeto al contenido esencial de dichos
derechos.
-
Existencia del “recurso” de inconstitucionalidad.
Finalmente,
se establecen como garantías de los denominados “principios rectores de la
política social y económica” (los recogidos en el Tercer Capítulo del Título
Primero de la CE) a:
-
La capacidad de poder alegarlos como fundamento de nuestras pretensiones
ante la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que
los desarrollan.
-
Su condición de elementos que deben informar la legislación positiva,
la práctica judicial y la acción de los poderes públicos. El no tomarlos en
cuenta bien podría motivar la presentación de un recurso de
inconstitucionalidad contra la disposición que los haya dejado de lado.
Otro
aspecto de indispensable análisis parte de resaltar como el artículo 54º de
la CE apuntala el reconocimiento del Defensor del Pueblo, quien asume el rol de
Comisionado de las Cortes para la defensa de los derechos recogidos en el Título
Primero de la Constitución Española vigente. Es en mérito a estas
responsabilidades que el Defensor del Pueblo podrá supervisar la actividad de
la Administración para comprobar si ésta respeta escrupulosamente los derechos
constitucionalmente reconocidos. Asimismo, existen otras garantías que bien
podríamos calificar como generales, aplicables a todo el sistema de derechos
contemplado por este texto constitucional, y algunas específicas para ciertos
derechos.
Dentro
del primer bloque de garantías a las cuales acabamos de hacer referencia, las
de tipo general, podemos incluir a las “estructurales” (o derivadas de la
propia estructura constitucional), entre las que encontramos, por ejemplo, al
principio autonómico 35 o a la protección internacional de
los derechos dentro de los parámetros de los artículos 10.2 y 96º de la
Constitución Española 36; pero también a los denominados
“valores supremos del ordenamiento”, recogidos en el artículo 1º de la CE
(los cuales son, a saber: la libertad, la igualdad, la justicia y el pluralismo
político), muy importantes tanto por su carácter informador de todo el
ordenamiento jurídico, como por las posibilidades que dan sus formulaciones
positivas (aspecto de innegable relevancia en el caso de la igualdad 37
y por las consecuencias interpretativas que ellos generan (vinculan a todos los
poderes públicos). Y frente a estas garantías de tipo general, debemos anotar
también la existencia de garantías específicas a algunos derechos, las mismas
que dependerán de cada caso en particular.
Las
consecuencias de un desigual reconocimiento de las garantías invocables para la
protección de los derechos incluídos en la CE: subestimación de los derechos
sociales y sensación de indefensión de los mismos ante la Jurisdicción
Constitucional.
Siendo
innegable lo difícil que siempre resulta el sustentar pretensiones subjetivas
en base a derechos en los cuales el legislador tiene una muy amplia
discrecionalidad en la ejecución de las prestaciones que éstos involucran, la
débil protección otorgada a la mayor parte de los derechos habitualmente
considerados como “sociales” (derechos como el del acceso a las seguridad
social (artículo 41º CE), salud (artículo 43º CE) o vivienda (artículos
47º CE), por solamente poner algunos ejemplos), ha reforzado en España
la percepción de que los derechos económicos, sociales y culturales no
constituirían auténticos derechos fundamentales, sino que, como ya anotáramos
anteriormente, en el mejor de los casos serían derechos disminuídos o en
formación 38. Lo más grave sobre el particular es que es la
misma jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español la que en múltiples
ocasiones se ha mostrado poco enérgica para considerar a los derechos sociales
incluídos dentro del Capítulo III del Título I de la CE como verdaderos
derechos, hecho que frecuentemente ha proyectado una sensación de indefensión
para quienes han buscado asegurar el efectivo cumplimiento de los mismos.
Pasemos pues en el siguiente apartado de este trabajo a señalar muy
suscintamente cual ha sido el comportamiento del Tribunal Constitucional Español
al respecto para luego expresar cuales en nuestra opinión podrían ser las
acciones concretas a seguirse ante situaciones como las aquí descritas.
3.
La posición asumida por el Tribunal Constitucional Español en defensa
de los derechos sociales contenidos en la CE, especialmente en salvaguarda de
aquellos incluídos en el Tercer Capítulo de su Título Primero.
Partiendo
de la constatación de cual ha sido el quehacer del Tribunal Constitucional Español
en sus ya más de quince años de existencia, no nos queda más que coincidir
con aquellos que encuentran hasta cuatro factores en los cuales sustentaría la
ausencia de una más vigorosa consideración de los derechos sociales como auténticos
derechos susceptibles de protección por la Jurisdicción Constitucional. Estos
factores serían a la sazón los siguientes: en primer lugar, la inviabilidad
del uso del amparo en estos casos; en segundo término, la amplia libertad que
la misma Constitución Española le concede al legislador para la configuración
de estos derechos; en tercer lugar, la necesidad de dictar normas organizativas
y/o de comprometer medios financieros para asegurar su efectivo cumplimiento,
tareas para las cuales en principio el TCE no estaría habilitado; y finalmente,
la posibilidad de colisión entre los derechos que venimos analizando y otros
derechos, principios o bienes constitucionalmente reconocidos y protegidos 39.
Ahora, también es justo señalar, tal como seguramente veremos a continuación,
que en algunas ocasiones el Tribunal ha dejado de lado estas perspectivas poco
protectoras de los derechos sociales y sustentado su opinión en el uso de
consideraciones más bien vinculadas al caso concreto que le ha correspondido
analizar; asimismo, es oportuno anotar como a pesar de estas limitaciones (o
mejor dicho, autolimitaciones) esgrimidas por el TCE para no asumir una actitud
más tuitiva de los derechos sociales, son múltiples las resoluciones en las
cuales dicho Tribunal se dedica a hacer ciertas precisiones sobre los alcances
de algunos de estos derechos en particular.
a)
Las
consecuencias de la inviabilidad de invocar el Amparo para la salvaguarda de
este tipo de derechos según la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Si
bien ya en alguna temprana jurisprudencia del TC se ha considerado a ciertas
disposiciones constitucionales como “criterios de interpretación
preferente” (esa es la calificación que la STC 19/1982 proporciona a la
protección a la vejez del artículo 50º de la CE; y es la posición que
aparece estar detrás de lo resuelto en la STC 103/1983, en donde el Tribunal
Constitucional Español recurrirá al principio rector del artículo 41º de la
CE para considerar caduco un régimen de seguridad social y plantear su
sustitución por otro), posiciones como la esgrimida en su auto (ATC) 241/1985
demuestran un convencimiento de que de los principios rectores no cabe obtener
ningún tipo de derecho subjetivo, existiendo aquí en nuestra opinión una errónea
identificación de la identificación de tutela directa de los llamados
“principios rectores de la política social y económica” mediante amparo
con la posibilidad de perfilar posiciones subjetivas a partir de dichos
“principios”.
Este
criterio sin embargo no ha impedido que el Tribunal admita el uso de este
proceso constitucional para la defensa indirecta de los derechos sociales no
considerados dentro de la Sección Primera del Capítulo Segundo del Primer Título
de la CE, siempre y cuando en la litis sometida a su conocimiento pueda alegarse
que dicha violación está también vinculada la transgresión de uno de los
derechos que sí son susceptibles de tutela mediante este importante mecanismo
procesal 40.
No
queríamos concluir este apartado de nuestro texto sin aclarar como en la lógica
seguida por el Tribunal la imposibilidad de poder pedir la protección de un
derecho a través del uso directo del amparo no es un hecho del cual
necesariamente se desprenda la indefensión de los potenciales ocurrentes, pues
a pesar de las evidentes limitaciones procesal activa suficiente para este tipo
de procesos, el Tribunal Constitucional Español considera que nada impide que
se puedan defender posiciones subjetivas basadas en derechos como aquellos a los
cuales venimos haciendo referencia por intermedio de un “recurso” de
inconstitucionalidad, o que la judicatura ordinaria intente preservar la plena
vigencia de esos mismos derechos al formular una cuestión de
inconstitucionalidad 41. Sin embargo, el potencial riesgo de
indefensión en esos casos desafortunadamente no ha sido del todo despejado.
b)
Los efectos del reconocimiento de una amplia libertad de acción al legislador
para la configuración de los derechos de tipo social.
Reiterada
ha sido la jurisprudencia mediante la cual el TCE se ha negado a amparar las
pretensiones de quienes alegaban la violación de uno de los derechos sociales
regulados en el Tercer Capítulo del Título Primero de la CE bajo el argumento
de que aquí estamos frente a materias en las cuales se hace necesario un previo
desarrollo legislativo para luego poder ser éstas invocadas ante la Jurisdicción
Ordinaria 42. Distinta fue sin embargo la posición asumida
por el TCE en sus STC 18/1981, en donde señaló que una reserva de ley
establecida en la Constitución “no tiene el significado de diferir la
aplicación de los derechos fundamentales y libertades públicas hasta el
momento en que se dicte una ley posterior”.
Debemos
sin embargo aclarar que la afirmación antes reseñada desafortunadamente no ha
sido vista por el TCE como un criterio a emplear para evitar que la falta de
desarrollo legislativo de un principio rector convierta a éste en un enunciado
prácticamente despojado de toda efectividad. Esta pauta pues no ha sido usada
para la interpretación y salvaguarda de los derechos incluídos en el Tercer
Capítulo del Título I de la CE, así como tampoco frente a los derechos
ubicados en la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título al cual
acabamos de hacer referencia, lo cual ha atentado y sigue atentando contra la
plena eficacia de los mismos. Es más, en sentencias como la STC 189/1987 y la
STC 222/1992, el Tribunal Constitucional Español ha resaltado el carácter no
vinculante de los medios considerados necesarios para cumplir fines o
prestaciones constitucionalmente reconocidos. Eso fue lo que ocurrió en los
casos del principio de protección a la familia (artículo 39º CE) o en el del
derecho a la seguridad social (artículo 41º CE), dejándose así en estas
materias una libérrima iniciativa y capacidad reguladora tanto al Parlamento
como al Gobierno 43. Como bien anota Prieto Sanchís, en
algunas ocasiones, y mediante consideraciones de este tipo, el Tribunal
Constitucional Español incluso ha llegado a dejar de lado un sano criterio de
irregresividad de los derechos sociales, entendido éste como una prohibición
de no retroceder o desmontar los avances que a este nivel hayan podido haberse
alcanzado 44.
c)
La imposibilidad de dictar normas organizativas o de comprometer medios
financieros como argumento del TCE para no exigir la plena aplicabilidad de
algunos derechos sociales.
Posición
frecuente y reiterada del Tribunal Constitucional Español ha sido la de
eximirse de impulsar la dación de disposiciones concretas destinadas a regular
la distribución de recursos financiero o la asignación de servicios públicos,
temas que en principio asume como dentro de las competencias propias del
legislador. Sin embargo, es interesante señalar como en ciertas ocasiones el
TCE ha dejado de lado este criterio cuando considera existen “razones más
urgentes”: ello explica, por ejemplo, la dación de sentencias aditivas 45,
mediante las cuales incluso llegó a bosquejar el contenido mínimo de un
derecho cuya regulación, de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución, tenía
que darse a través de una posterior ley de desarrollo 46.
Cabe resaltar también como ese mismo criterio ha sido empleado por el Tribunal
cuando ha estado en juego la propia viabilidad de una exigencia constitucional
de naturaleza prestacional: es lo que ocurrió, por ejemplo, en la sentencia
103/1983, resolución mediante la cual el TCE extendió a los viudos el
beneficio de una pensión pensada incialmente sólo en favor de las viudas,
resolución que tiene gran relevancia sobre todo si tomamos en cuenta que la
materia aquí en disputa era una de las reguladas dentro del Tercer Capítulo
del Título Primero de la Constitución Española de 1978, y que la misma cuenta
con un contenido social a todas luces evidente.
d)
El
riesgo de colisión con otros principios, derechos o bienes constitucionalmente
reconocidos como elemento empleado para mediatizar cualquier invocación
destinada a preservar la plena vigencia de los derechos sociales.
Este
ha sido también un elemento recurrente utilizado para constreñir el ámbito de
aplicación de este tipo de derechos. Desafortunadamente aquí el Tribunal
Constitucional Español no ha recurrido con la frecuencia que la situación
aconsejaba al uso de criterios que en otras ocasiones ha utilizado cuando
estaban en juego derechos como el de la libertad de expresión, por solamente
citar un ejemplo 47. El empleo de estos criterio por el TCE ha
sido patente en aquellos casos en los cuales dicha institución ha asumido como
propia la doctrina de los límites a los límites de los derechos fundamentales,
doctrina cuyo esbozo inicial podemos encontrarlo en algunos fallos de la
judicatura norteamericana pero que su formulación definitiva ha sido más bien
uno de los principales aportes de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos. Sin embargo, reiteramos, este tipo de consideraciones no ha
sido muy frecuentemente invocada cuando lo que ha estado en juego es el respeto
de derechos comúnmente calificados como “sociales”.
4.
Un breve juicio crítico sobre el particular
Creemos
que el rápido vistazo efectuado a la labor del TCE supuestamente destinada a la
defensa de los derechos sociales demuestra como ésta ha estado bastante lejos
de ser todo lo protectora que las mismas circunstancias aconsejaban. En ese
sentido han confluído no solamente las dificultades existentes y por todos
reconocidas para afrontar una cabal protección de estos derechos en sede
jurisdiccional, sino también una lectura en ocasiones demasiado formalista y
restrictiva del texto constitucional, lectura por la cual los principales rasgos
que permitirían calificar a un derechos como fundamental serían el de su
ubicación en la ya varias veces mencionada Sección Primera del Capítulo
Segundo del Título Primero de la CE 48 y el tener una reserva
de ley orgánica.
Curiosamente
entonces en el caso español la existencia de un elenco más bien
“reforzado” de garantías, visto en la mayoría de ordenamientos jurídicos
como una lógica consecuencia de reconocer, si cabe el término, la
“fundamentalidad” de un derecho, se convierte aquí en el elemento básico
para determinar si estamos o no frente a un derecho fundamental. El
circunscribir esta determinación a rasgos como los aquí descritos nos lleva
finalmente a una situación en la cual la categoría “Derechos Fundamental”
se convierte casi en un continente sin contenido propio, pues sus alcances
dependerían exclusivamente de la discrecionalidad del constituyente y del
legislador, posición que respetuosamente recusamos frente a los evidentes
riesgos que la misma podría acarrerar.
Concordando
plenamente con quienes partiendo de reconocer la dificultad de establecer una
completa uniformidad de criterios acerca de cuál es la ascendencia o el origen
de los derechos humanos concluyen finalmente que el protegerlos suele resultar más
importante que el fundamentarlos 49, consideramos que ello no
debe significar el hacernos caer en el error, equivocación que aparentemente
parece apreciarse en alguna jurisprudencia del TCE, de que la existencia de
diferentes niveles o tipos de garantías previstos para proteger la plena
vigencia de los diversos derechos incluídos dentro del texto constitucional de
un país crean una serie de jerarquías entre ellos 50. Si
consideramos como Derechos Fundamentales a todos aquellos que dentro de la
normativa constitucional se nos presentan como un compromiso general del Estado
por defender ciertos valores objetivos básicos, y, al mismo tiempo, como un
marco de protección de situaciones jurídicas subjetivas 51,
mal podemos entonces descalificar la posibilidad de que dichos derechos tengan
diferentes mecanismos de protección, y menos concluir que ese diversos elenco
tuitivo hace a unos superiores a otros. Creemos más bien que estamos aquí
frente a derechos de igual valor, pero que de acuerdo con las especiales
características de cada uno de ellos, el ordenamiento jurídico de cada país,
con mayor o menor eficiencia, ha previsto diferentes posibilidades para
garantizarlos.
Es
en este contexto que creemos oportuno evaluar la labor del TCE en la protección
de los derechos sociales, evaluación que no solamente debe tomar en cuenta lo
hecho por dicho Tribunal, sino también una apreciación del rol que el mismo
Tribunal constitucional le otorga a su quehacer tuitivo. Y es aquí donde
respetuosamente nos atrevemos a señalar que apreciamos una cierta ambigüedad,
bastante comprensible si tomamos en cuenta los difíciles parámetros de
legitimidad entre los cuales habitualmente debe desenvolverse el quehacer de tan
importante institución. Percibimos pues que por un lado, si bien el TCE ha
reconocido la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, sigue dominando
dentro del trabajo del Tribunal una concepción de los derechos como derechos públicos
subjetivos y que por ende, su máximo nivel de protección se encontrará en un
pronunciamiento del Tribunal Constitucional (ello es lo que estaría en nuestro
modesto parecer detrás de la minusvalorada percepción que proyecta tener el
TCE sobre aquellos derechos no susceptibles de directa protección mediante
amparo); pero al mismo tiempo de ello, el Tribunal Constitucional Español, aún
cuando no lo explicite abiertamente, suele ser demasiado consciente de sus
limitaciones para asegurar el pleno cumplimiento de algunos derechos cuya plena
efectividad depende fundamentalmente de un mayor compromiso en ese sentido de
aquellas instancias que la clásica formulación de la Teoría de la Separación
de Poderes denominaba Poder Legislativo y Poder Ejecutivo. Ello explicaría
como, salvo en casos de evidente justicia material o menor conflictividad política,
el TCE ha adoptado por una posición poco protectora de derechos como los de
tipo social, donde su marcado componente prestacional dan a los poderes públicos
una posición de mucha mayor relevancia dentro del quehacer considerado
necesario para asegurar la plena vigencia de este tipo de derechos.
Nuestro
en este caso más sencillo y menos comprometido papel de observador imparcial de
estos hechos nos permite señalar que si bien la percepción que creemos tiene
sobre su propia labor el Tribunal Constitucional Español puede estar sustentada
en motivaciones por demás razonables, lo cierto es que a las puertas del siglo
veintiuno ya no debería asustarnos la constatación de la manifiesta
insuficiencia de las garantías de tipo jurisdiccional para la protección de
todos los derechos fundamentales frente a todas las eventuales o reales
posibilidades su transgresión. Es en esta línea de pensamiento que se hace
importante resaltar la relevancia que en este sentido debe adquirir un elenco
alternativo de defensa de los derechos fundamentales, con garantías cuyo uso
razonable podría incluso (de ser absolutamente necesario) ser evaluado en sede
jurisdiccional. Y por otro lado, resulta oportuno explicitar la conveniencia de
poner en práctica diversos instrumentos mediante los cuales quede mejor
apuntalada la legitimidad (tanto de origen como de ejercicio) del Tribunal
Constitucional Español, elemento fundamental para asegurar una mayor
efectividad de sus sentencias, incluso cuando éstas pueden oponerse a
importantes intereses públicos o privados 52. La ya larga
extensión de este trabajo y la complejidad de las materias que acabamos de
esbozar nos impiden ahora hacer más precisiones sobre tan relevantes temas,
precisiones en las cuales intentaremos profundizar en posteriores trabajos.
5.
A modo de conclusión
Es
inevitable reconocer como existe a nivel mundial (y sobre todo en los países de
Europa Continental, en mérito a las razones que aquí hemos intentado reseñar)
una cierta predisposición a no considerar a los derechos “sociales” como
verdaderos Derechos Fundamentales. Esta tendencia se hace más patente en
ordenamientos jurídicos cuya evolución está muy marcada por la impronta de un
pensamiento liberal al que podríamos calificar como clásico, ordenamientos jurídicos
en los cuales se les suele dar a estos derechos un carácter de principios
programáticos e incluso se les priva de poder reclamar su efectivo cumplimiento
mediante técnicas de protección que sí son pacíficamente aplicables a los
otros Derechos Fundamentales 53. Sin embargo, como bien ha señalado
parte de la más calificada doctrina constitucional española, incluso a
aquellos derechos y directrices que su Constitución denomina “principios
rectores de la política social y económica” (y con mayor razón en el caso
de los derechos incluídos en la Sección Segunda del Capítulo Segundo de la
CE) se les ha hoy reconocido la naturaleza jurídica y la fuerza propia de las
normas constitucionales 54, lo cual debiera generar, añadimos
nosotros, un mayor compromiso del Tribunal Constitucional de dicho país para así
evitar que gente inescrupulosa se aproveche de esta imagen desvalorizada de los
derechos sociales y haga tabla rasa de los contenidos y situaciones que ellos
hacen preservar, lo cual resulta no solamente jurídicamente discutible sino
también moralmente inaceptable.
Creemos
que el análisis aquí efectuado demuestra como la labor del Tribunal
Constitucional Español sobre el particular permite esbozar en la actualidad un
escenario con luces pero también con sombras al respecto, las cuales le alejan
de la completa asunción de una labor más comprometida en la protección de
estos derechos. Justo es decir que ello en parte se debe a factores cuya
existencia escapa del marco de lo manejable por el Tribunal, factores entre los
cuales debemos destacar un peculiar diseño del sistema de derechos dentro del
ordenamiento jurídico español y la intríseca dificultad presente en los
derechos “sociales” para poder ser protegidos en ese jurisdiccional. Pero es
necesario también anotar que, aún a despecho de estas consideraciones, parece
factible esperar un comportamiento más decidido de la jurisdicción
constitucional española al respecto, buscando así salvaguardar la plena
vigencia de preceptos mediante los cuales se busca propiciar el acceso ciudadano
a lo que en la actualidad son presupuestos básicos para el desarrollo integral
de todo ser humano. Esperemos pues que la labor del TCE progresivamente vaya
enrumbándose por dichos derroteros, aún cuando somos conscientes de las
dificultades que implica asumir este tipo de retos dentro de contextos que no
son precisamente los más favorables para alcanzar metas como aquellas a las
cuales aquí venimos reseñando. Todo ello sin descartar la posibilidad de,
conjuntamente con el empleo de mecanismos de corte jurisdiccional, se pueda
recurrir a un elenco de garantías de otro carácter para apuntalar mejor la
defensa de dichos derechos, tema cuyo análisis desafortunadamente excede los límites
de este trabajo.
Por
último, no quisiéramos finalizar este texto sin hacer referencia a como lo
expuesto sobre el caso español resulta también una oportuna llamada de atención
acerca de los contenidos de múltiples conceptos dentro del Derechos
Constitucional, conceptos cuyos alcances no terminan todavía de ser precisados
y cuyas implicancias parecerían ser imprevisibles e inmanejables. He aquí pues
una serie de asignaturas pendientes tanto para el legislador como para el
estudioso de las Ciencias Jurídicas en materias que, por su significativa
relevancia, cada vez resulta más difícil el poder soslayar. Se hace entonces
necesaria una decidida y enérgica toma de posesión y actuación concreta sobre
el particular, la cual es hoy impostergable.
Notas
*
Catedrático de Derecho Constitucional y Procesal de las
Universidades Pontificia Católica del Perú y
Nacional Mayor de San Marcos.
1
Sobre Jellinek recomendamos consultar el trabajo de DE LOS RIOS,
FERNANDO. “La doctrina de Jellinek”, publicado como prólogo a la
traducción de la Allgemcine Staatlehre y reproducido en “Estudios Jurídicos”,
Buenos Aires, Egea, 1959.
2
La Revolución Francesa ha sido en realidad el punto de partida del
concepto “Libertades Públicas”, el cual en nuestra modesta opinión no es
un sinónimo de lo que hoy se entiende por “Derechos Fundamentales”.
Coincidimos pues con lo señalado al respecto por PECES-BARBA, Gregorio - Curso
de Derechos Fundamentales (I), Madrid, Eudema Universidad, 1991. Una ilustrada
opinión contraria a la nueva en este tema la encontramos en SANCHEZ FERRIZ,
Remedio - Estudio sobre las libertades. Valencia, Tirant Lo Blanc, 1989.
3
FREIXES SANJUAN, TERESA - Constitución y Derechos Fundamentales.
Barcelona, PPU, 1992.
4
Resulta claro aquí que nos estamos refiriendo a los derechos que
Luis Prieto Sanchís (ver al respecto su artículo “Los Derechos Sociales y el
principio de Igualdad sustancial”. En: Revista del Centro de Estudios
Constitucionales Nº 22. Madrid, CEC, Septiembre-Diciembre 1995, p. 15) califica
como “prestacionales en sentido estricto”, derechos más vinculados a bienes
o servicios económicamente evaluables (educación, sanidad, vivienda, subsidios
por vejez, enfermedad o paro, etc.), pues actualmente para nadie es un secreto
que en realidad todos los derechos van a exigir en mayor o menor medida una
organización estatal que permita su ejercicio o los defienda de intromisiones
ilegítimas.
Y es que en rigor, las técnicas prestacionales, entendidas en un sentido
amplio, pueden ser aplicables a todos los derechos, o, dicho con otros términos,
es difícil negar la existencia de una dimensión prestacional más o menos
acentuada dentro de los diferentes derechos reconocidos al interior del
ordenamiento jurídico de un Estado de Derecho contemporáneo. Son entonces de
consulta indispensable al respecto las reflexiones de Robert Alexy en su “Teoría
de los Derechos Fundamentales”. Madrid, CEC, 1993, p.435 y ss. (especialmente
la página 482, de donde prácticamente hemos tomado la comprensión de derechos
prestacionales en sentido estricto a la cual acabamos de hacer referencia).
5
Insistimos en que si bien el carácter “prestacional” es un rasgo
fundamental para identificar a algunos derechos como sociales (en este mismo
sentido opinan, por ejemplo, autores con perspectivas tan diversas derechos como
la de SCHMITT, C.- Teoría de la Constitución. Madrid, Alianza Editorial, 1982,
p.174: COSSIO, J.R.- Estado Social y derechos de prestación. Madrid, CEC, 1989,
p.45; CASCAJO, JOSE LUIS - “La tutela constitucional de los derechos
sociales”. Madrid, Cuadernos y Debates Nº 5, 1988, p.67; BÖCKENFÖRDE,
E.W. - “Escritos sobre Derechos Fundamentales”. Baden-Baden,
Verlassgesellschaft, 1993, p.75; junto a una larga lista de juristas que se hace
innecesario mencionar), coincidimos con Antonio Pérez Luño cuando señala que
ni en el plano de la fundamentación, el de la formulación jurídica, la tutela
o la titularidad es fácil señalar una separación estricta entre los llamados
derechos “civiles” y “sociales” (ver al respecto, PÉREZ LUÑO. A. -
Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Madrid, Tecnos, 1984, p.90
y ss).
Como y la más calificada doctrina ha señalado con detalle, la definición
de cuáles derechos en concreto pueden ser considerados como sociales es y será
siempre un punto de difícil acuerdo. Son por ejemplo muy conocidos los reparos
de Luhmann o de Forsthoff al respecto (ver sobre el particular el trabajo de
este último intitulado “Problemas constitucionales del Estado Social”,
incluído en el colectivo “El Estado Social” (Madrid, CEC, 1986, p. 46), en
donde señalaba que “lo social es un indefinibles definiens”; por otro lado,
es también conocido el frontal cuestionamiento que Hayek y sus seguidores
dentro de la corriente comúnmente denominada “neoliberalismo” hacen a la
propia viabilidad del concepto “Derechos Fundamentales” (vid. Por todos
HAYEK, F. von - “Derechos, legislación y libertad”. Madrid, Unión
Editorial, 1979. Tomo II, especialmente p.176). Dos completos análisis sobre
las dificultades existentes para definir que podemos entender por derechos
sociales son los de PRIETO SANCH_S, Luis - “Los Derechos Sociales…”. Op.
Cit., p.12-21 y DE CASTRO CID, B.- “Los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Análisis a la luz de la Teoría General de los Derechos Humanos”.
Universidad de León, 1993, especialmente p.13 y ss.
6
La satisfacción a cabalidad de los mismos involucraba un desembolso
de recursos que el Estado, entendido como aparato de administración, gestión y
gobierno de un país, no estaba en condiciones de poder asumir (o se encontraba
dirigido por un sector poco dispuesto a tomar enérgicas decisiones políticas
en ese sentido).
7
Esta nuestra afirmación puede resultar muy dura y hasta aparentemente
fuera de lugar en un contexto como el que actualmente se vive a nivel mundial,
caracterizado por una fuerte tendencia a buscar judicializar, ya sea ante la
judicatura “común u ordinaria” o ante tribunales con competencias
especializadas (categoría en la cual podemos incluir a los Tribunales
Constitucionales), todos los actos efectuados tanto en el plano político como
en el social. Es por ello que lo que acabamos de sostener requiere entonces de
una mayor explicación.
Para nadie es un secreto que la judicatura por si misma carece de los
recursos suficientes para imponer su decisión al Ejecutivo, al Congreso e
incluso a importantes entidades de carácter privado, instancias muchas veces
tan o más poderosas que aquellas formalmente reconocidas y reguladas por el
ordenamiento constitucional de cada país. Y este hecho no solamente ocurre en
la Europa Continental, en donde la falta de legimitación popular en el
nombramiento de los jueces y una fuerte tradición antijudicialista ha hecho de
la judicatura, parafraseando a Alberto Spota, un sistema de Administración de
Justicia antes que un verdadero “Poder Judicial” (y con esto queremos no se
entienda que estamos descalificando a posiciones como las encabezadas por
Ferrajoli, mediante las cuales se busca apuntalar un mayor peso específico del
juez y de las decisiones judiciales ante un contexto en el que, entre cosas, se
percibe una peligrosa pérdida la legitimidad de la figura y la labor del
legislador. El estudio de estas posiciones, tema sin duda apasionante, escapa
ampliamente de lo previsto como materias propias del trabajo que hoy nos toca
desarrollar), sino también se ha presentado como una constante en el quehacer
de la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica, en donde
con muchas sagacidad (y a veces, con excesiva prudencia) se ha ido construyendo
toda una doctrina de auto-restricción o self-rstraint, y se ha determinado la
existencia de múltiples materias como political questions o “cuestiones políticas
no justificables”, posturas cuya última ratio resulta a todas luces evidente.
8
Pocos puntos son tan complejos dentro de las Ciencias Jurídicas como el
de determinar cuándo estamos o no frente a un derecho fundamental. Hemos de
aclarar eso sí que la polémica existente sobre la materia se ha desarrollo en
dos planos completamente distintos entre sí, los cuales, por su extención y
complejidad aquí solamente nos limitaremos a reseñar.
El primero de ellos alude a aspectos de carácter terminológico, pues en
este tema hay quienes consideran a los conceptos “derechos fundamentales” y
“libertades públicas” como sinónimos (es de ese criterio, por ejemplo,
SANCHEZ FERRIZ, Remedio - Op. Cit.), mientras algunos identifican “Derechos
Humanos” con “Derechos Fundamentales” y finalmente están aquellos (posición
en la cual nos inscribimos) para los cuales los derechos fundamentales son una
entidad distinta de las antes mencionadas (vid. Por todos al respecto
PECES-BARBA, Gregorio - Curso de Derechos Fundamentales (I). Madrid, Eudema
Universidad, 1991, p. 19-34, especialmente entre las p.32 y 34).
El segundo nivel de controversia es sin embargo para nosotros el que
parecería de mayor entidad y relevancia, pues aquí, luego de admitirse que
existen derechos fundamentales, se buscará más bien determinar qué distingue
a este tipo de derechos de los otros. Esta es indudablemente una controversia de
central importancia para la comprensión del tema que aquí intentamos abordar,
el de la protección de los derechos “sociales” por la Jurisdicción
Constitucional, pues la tendencia existente a negar el carácter de derechos
fundamentales a algunos derechos de tipo social (o el regateo de la exigibilidad
que debería ser propia del carácter que en otras ocasiones formalmente se les
reconoce) es justamente el elemento mediante el cual podemos determinar si el
modelo de Jurisdicción Constitucional previsto en cualquier país cumple o no
algún rol sobre el particular. Precisamente sobre este tema es que van a girar
buena parte de las reflexiones que procederemos a efectuar en los próximos
apartados de nuestro trabajo.
9
A modo de ejemplo señalaremos como la Ley 23,506, norma que regula el
funcionamiento de los procesos de Hábeas Corpus y Amparo en el Perú, establece
en su artículo 25 que “[…] No dan lugar a la acción [el ordenamiento jurídico
peruano erróneamente llama acción a lo que en rigor es un proceso
constitucional] de Amparo los derechos a que se refiere la Sexta de las
Disposiciones Generales de la Constitución [de 1979, disposición equivalente a
la Undécima del texto actualmente vigente, el de 1993]”. La norma
constitucional a la cual hacemos referencia textualmente establece que
cualquiera de sus disposiciones que genere nuevos o mayores gastos públicos se
aplica progresivamente. Es en base a esta normatividad fácil suponer como rápidamente
la judicatura peruana ha asumido como propia la distinción entre normas
dispositivas y normas programáticas para denegar múltiples amparos, sobre todo
si en ellos se invocaba la protección de derechos de carácter social.
10
Como es bien sabido, es precisamente en este caso donde el Consejo
Constitucional Francés usa el concepto de “bloque de constitucionalidad”,
empleado posteriormente en el caso español dentro de un contexto completamente
diferente, el de promover la articulación normativa entre disposiciones
nacionales y autonómicas al interior de un Estado compuesto en el cual hay un
importante nivel de descentralización que lo aleja del clásico modelo unitario
pero que tampoco es asimilable al esquema federal. Una breve pero buena
explicación de las implicancias de la positivización de los derechos sociales
(tanto en Europa Continental como en los .E.E.U.U.) dentro de la dogmática
contemporánea la encontramos en FREIXES, Teresa - Op. Cit., p.50-51.
11
Es innegable que fue la Constitución de Weimar, conjuntamente con la
Mejicana de 1917, la primera que, sin romper abiertamente con los parámetros
aportados por el liberalismo clásico (afirmación en principio aplicable a la
perspectiva desarrollada como consecuencia de la revolución bolchevique en la
hoy desaparecida Unión Sovietica), da rango constitucional a los derechos
sociales, dando así inicio ala etapa actualmente conocida como del
“constitucionalismo social”. Sin embargo, la Constitución de Weimar no
recogía suficientes garantías para la protección de los derechos que ella
reconocía, y por ende, la efectividad de los mismos resultaba incierta. Ello
propició en su momento la elaboración doctrinal de determinadas categorías
mediante las cuales se buscaba asegurar la efectividad de todos, o por los
menos, de algunos derechos recogidos por dicho texto constitucional (categorías
como la garantía de instituto de Wolff o la garantía institucional, ya sea en
la formulación de Schmitt o en la de Anschütz). Una buena síntesis sobre este
proceso histórico podemos encontrarlo en FREIXES, Teresa - Op. Cit., p.43-46.
12
Cabe resaltar también como esta dificultad no existe únicamente en los
países de Europa Continental. Así, por ejemplo, Germán Bidart Campos nos
comentaba con brillantez como en el caso argentino (país con un texto
constitucional que, sobre todo hasta antes de su reforma en 1994, tenía
significativas similitudes con algunas de las regulaciones recogidas en la
Constitución de los Estados Unidos de América) el grado de vigencia o eficacia
de los derechos económicos, culturales y sociales era exigüa, configurándose
así un escenario en el cual el uso de los mecanismos y la labor de las
instituciones previstas para la protección en sede jurisdiccional de dichos
derechos parecerían haber resultado insuficientes para afrontar los
requerimientos que se han ido planteando. Ver al respecto, BIDART CAMPOS, Germán
- “Control Constitucional de los Derechoos Económicos, Sociales y Culturales
en Argentina”, incluído en BAZ_N, Víctor (coordinador) - “Desafíos del
Control de Constitucionalidad”. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996,
p.97-119.
13
Indudablemente existen muchos estudios sobre esta materia, pero dos
estupendas explicaciones del proceso mediante el cual España llega la elaboración
del texto constitucional de 1978 son las planteadas desde diversas perspectivas
por FERNENDEZ SEGADO, FRANCISCO - “El Sistema Constitucional Español”.
Madrid, Dykinson, 1992; y APARICIO PÉREZ, Miguel Angel, en el primer capítulo
de su “Introducción al Sistema Político y Constitucional Español”
(Barcelona, Ariel, con varias ediciones tanto en castellano como en catalán).
14
La influencia del texto constitucional español de 1978 es
manifiesta, por ejemplo, en algunos aspectos de la Constitución Peruana de 1979
(buena parte de ellos mantenida en el texto hoy vigente de 1993), así como en
varios puntos incluídos dentro de la reforma constitucional argentina de 1994,
por solamente citar dos de los ejemplos más saltantes.
15
Mucho se ha escrito sobre las diferencias entre el rol y alcances de los
actuales Tribunales Constitucionales Europeos y la propuesta originalmente
planteada por Kelsen, pero indudablemente el punto de partida de estas
reflexiones en España viene dado por el ya clásico trabajo de Eduardo García
de Enterría denominado “La Constitución como norma y el Tribunal
Constitucional”. Madrid, Cívitas, 1981.
16
Las motivaciones que impulsan a calificar al modelo español como mixto
son sin embargo muy diversas. Así, por ejemplo, mientras que para Vicente
Gimeno Sendra el carácter mixto del modelo español estaría dado por la
subsidiariedad de la actuación del Tribunal Constitucional frente al quehacer
de la judicatura ordinaria en la defensa de los derechos fundamentales (ver al
respecto CASCAJO CASTRO, José Luis y GIMENO SENDRA, Vicente - El Recurso de
Amparo. Madrid, Tecnos, 2ª de., 1984, p. 158), Miguel Aparicio Pérez (Op.
Cit., p.149) cafilica al modelo de jurisdicción constitucional española como
“mixto continental contemporáneo”, influído por los modelos difuso y
concentrado (tal como éstos fueron originalmente diseñados) en el cual se
atribuye a un órgano de carácter esencialmente jurisdiccional (y no a un
legislador negativo como en la propuesta original de Kelsen) la preservación de
la interpretación de todo el ordenamiento jurídico nacional en función a la
Constitución.
17
La misma Constitución Española (artículo 161.1.d) deja abierta la
posibilidad de poder atribuirle nuevas funciones a su Tribunal Constitucional.
Dos de los primeros análisis que nos dan una panorámica bastante completa
sobre las diversas competencias de esta institución son los de RUBIO LLORENTE,
FRANCISCO y ARAGON REYES, MANUEL - La Jurisdicción Constitucional. En: La
Constitución Española de 1978. Estudio sistemático. Madrid, Cívitas, 2ª
de., 1981; y de FERNENDEZ SEGADO, Francisco - La Jurisdicción Constitucional en
España. Madrid, Dykinson, 1984. Ambos textos nos presentan interesantes líneas
de trabajo que luego han sido seguidas por muchos otros autores.
18
Solamente dos breves anotaciones. En primer término, la tradición
procesal española, pauta repetida en el escenario de lo procesal constitucional
en dicho país, tiende a denominar “recursos” a lo que en realidad son
verdaderos procesos. Ello se hace patente en el caso de los llamados
“recursos” de inconstitucionalidad (artículo 161.1.a CE) y amparo (artículo
161.1.b CE), en rigor auténticos procesos de naturaleza constitucional. Ello no
quiere decir que dejemos de lado los atinados comentarios que sobre el amparo
hacen en Argentina tanto SAGUES, Néstor - Derecho Procesal Constitucional.
Buenos Aires, Astrea, 1988, Tomo III, p.63-67 como RIVAS, Adolfo A. - El amparo.
Buenos Aires, La Rocca, 1987, p.43. (Se hace necesario resaltar como Rivas
vuelve a abordar este tema en su artículo “Pautas para el nuevo amparo
constitucional”, En: Temas de Reforma Constitucional. Separata especial de la
Revista “El Derecho” del 29 de Junio de 1995). Por otro lado, es oportuno
aclarar como si bien en principio el Tribunal Constitucional Español únicamente
declara la inconstitucional de las normas que le son presentadas a través del
mecanismo procesal correspondiente por quien tiene legitimación procesal para
ello, el artículo 55.2 de la Ley Orgánica de dicho Tribunal permite casos de
“autocuestiones de inconstitucionalidad”, en donde él mismo puede
directamente instar la inconstitucionalidad de una ley.
19
Ver la primera anotación incluída en la nota 18.
20
Sin embargo, las coincidencias de apreciación solamente parecen llegar
hasta este punto, pues luego aparecen discrepancias en lo que se entiende como
el ámbito en que procede la aplicación de la Constitución por los jueces:
algunos autores (García de Enterría, por ejemplo), partiendo del inequívoco
carácter normativo que hoy se le reconoce a la Constitución Española, carácter
explicitado por el artículo 9.1 de dicho texto constitucional, llegan a la
conclusión de que el juez no solamente está sometido a la Constitución, sino
que en ciertos supuestos debe aplicarla directamente. Según García de Enterría,
dichos supuestos serían: 1 - el de un enjuiciamiento previo de la
constitucionalidad de las leyes, ya sea efectuando una evaluación de la norma
que de aplicar en un caso concreto (evaluación que en su momento podría
llevarle a plantear una cuestión de inconstitucionalidad) o realizando un
juicio positivo de constitucionalidad de una ley al aplicarla para solucionar un
caso concreto; 2 - el de efectuar un juicio sobre la constitucionalidad de los
reglamentos, los cuales puede inaplicar si los considera inconstitucionales además
de ilegales; 3 - el realizar un juicio de inconstitucionalidad de los actos jurídicos
públicos (sean éstos administrativos o judiciales) o privados, negando la
validez de los mismos si concluye que son inconstitucionales; y 4 - el de ceñirse
a una interpretación conforme a la Constitución de la totalidad del
ordenamiento jurídico nacional, tanto en el caso de leyes como en el de
reglamentos (ver al respecto, GARCIA DE ENTERRIA, E. - Op. Cit., p.67).
Sin embargo, otro sector de la doctrina, sin negar la eficacia normativa
de la Constitución, entiende que hay dos sentidos distintos para comprender el
ámbito de la aplicación de la Constitución: uno de ellos está vinculado al
poder de conformación integradora de todo el ordenamiento jurídico que tiene
el texto constitucional (punto de partida de la idea por la cual se considera
que la interpretación de todo ordenamiento jurídico debe ser conforme a la
Constitución); el otro vendría más bien relacionado con la eficacia normativa
de la Constitución (germen de la idea por la cual ella impone su obligatorio
cumplimiento a todos los sujetos a los que ella está dirigida). Según este
sector doctrinario, el primer sentido de aplicación de la Constitución en el
caso español es incuestionable, más no así la segunda acepción, pues la CE
contiene muchos preceptos “incompletos” (preceptos cuyos supuestos de hecho
o consecuencias jurídicas deben ser completados con otras disposiciones
normativas). Ello les lleva a considerar finalmente que el juez no aplica la
Constitución en un sentido estricto (aplicación entendida como el uso de una
norma para solventar determinado conflicto, aun cuando solamente éste sea, como
argumentaba Diez Picazo, uno vinculado a los derechos fundamentales que disponen
de un ámbito especial de protección) sino mediadamente, como norma que únicamente
le da las pautas y parámetros (pautas y parámetros cuyo desarrollo será
abordado dentro del ordenamiento infraconstitucional) considerados válidos para
la solución de un determinado conflicto.
Dentro de esta posición, ni siquiera la presentación de una cuestión
de inconstitucionalidad por un juez podría ser un elemento suficiente para
considerar al juzgador ordinario como un primer filtro sobre la
constitucionalidad de una norma (opinión por ejemplo sostenida por Pablo Pérez
Tremps en su “Constitución y Poder Judicial”. Madrid, CEC, 1985, p.143),
pues en esos casos los jueces y tribunales solamente podrían y deberían hacer
algunos juicios interpretativos para precisar la norma o normas aplicables a la
solución de un caso concreto, dejando exclusivamente en manos del Tribunal
Constitucional el aplicar la Constitución. Será pues competencia exclusiva del
TCE declarar cuál es la norma aplicable y determinar dentro de qué condiciones
debe ésta emplearse en ese caso en específico. (La posición que aquí hemos
esbozado es la esgrimida por APARICIO PÉREZ, Miguel Angel en su “La
aplicación de la Constitución por los jueces y la determinación del objeto
del amparo constitucional”. En: Revista del Centro de Estudios
Constitucionales Nº 3. Madrid, CEC, Mayo-Agosto 1989, p.47-85. La postura de
Luis Diez Picazo, proclive a reconocer la aplicación directa de la Constitución
por los Tribunales de Justicia en aquellos asuntos vinculados a derechos
fundamentales con un especial ámbito de protección, está recogida en su artículo
“Constitución, Ley, Juez”. En: Revista Española de Derecho Constitucional
Nº 15, p.19).
21
Ver nota anterior, sobre todo en lo vinculado a la comprensión de la
actuación del juez dentro de la cuestión inconstitucionalidad.
22
El artículo 162.1.a CE señala como sujetos legitimados para interponer
un recurso de inconstitucionalidad al Presidente del Gobierno, el Defensor del
Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los órganos colegiados
ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las
mismas. Este margen de legitimación es bastante estrecho en comparación a lo
previsto sobre el particular en el Derecho Comparado (en el cual incluso existen
casos como el de una verdadera acción popular de inexequilidad o
inconstitucionalidad contemplado por la Constitución Colombiana de 1991) y, al
igual que lo que ocurre en otros países, en menos amplio que el reconocido
constitucionalmente para el Amparo (en el cual tienen legitimación procesal
activa cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo,
el Defensor del Pueblo o el Ministerio Fiscal. Ver al respecto el artículo
162.1.b de la CE).
23
Existe dentro de la más calificada doctrina constitucional española un
generalizado cuestionamiento a la especial configuración del sistema de
derechos contemplado por su actual constitución. Así por ejemplo, Pablo Lucas
Verdú señala que “[…] El cuadro de los derechos y las libertades
fundamentales es amplio y complejo […] Abundan las disposiciones programáticas
y las afirmaciones retóricas, promesas políticas de difícil concretización”;
Aparicio Pérez (ver al respecto su “Introducción al Sistema Político y
Constitucional Español”. Op. Cit., p.108) opina a su vez que “[…] los
derechos y libertades en la Constitución, tal como se distribuyen en las
secciones primera y segunda del Capítulo dos, y los principios contenidos en el
Capítulo tres […] han recibido un muy diverso grado de importancia por el
constituye sin que se vea clara la línea divisoria que le ha aconsejado a
colocar a unos y a otros en los distintos apartados”; finalmente, Cámara
Villar apuntará que “[…] la […] Constitución es de una gran dispersión
semántica al referirse a los derechos y no ofrece un significado preciso y unívoco
de la “fundamentalidad” de algunos de ellos” (ver al respecto, CAMARA
VILLAR, Gregorio - “Votos particulares y derechos fundamentales en la práctica
del Tribunal Constitucional Español (1981-1991)”. Madrid, Ministerio de
Justicia, 1993, p.75). Este es pues un tema por el cual se generarán múltiples
controversias y confusiones, las que de inmediato pasaremos a analizar.
24
Planteamos esta afirmación en forma más bien matizada, pues un somero
análisis del texto constitucional español nos demuestra la existencia de
algunos derechos más incluídos dentro de los otros títulos que la componen.
25
Una rápida visión del debate constituyente sobre el particular,
sintetizado con gran precisión por Lorenzo Martín-Retortillo en su artículo
“Régimen Constitucional de los Derechos Fundamentales”, parece demostrarnos
que quienes elaboraron el texto constitucional de 1978 no tenían configurada
una propuesta acabada en esta materia, sino que trabajaron introduciendo
mandatos y especificando sus efectos más bien en función a la obtención de un
consenso conyuntural antes que buscando la conformación de un sistema coherente
en si mismo. Es de igual criterio Cámara Villar, Gregorio - Op. Cit., p.79-80
(la síntesis efectuada por Martín-Retortillo a la cual hemos hecho referencia
la encontramos en MARTIN-RETORTILLO, Lorenzo y DE OTTO Y PARDO, Ignacio -
Derechos Fundamentales y Constitución. Madrid, Cívitas, 1988, especialmente en
la p.80).
26
Sin poder aquí por razones de espacio abundar en las implicancias
que un derecho sea reconocido como fundamental ni en la poca claridad todavía
existente para, en opinión de algunos autores, distinguir este concepto de
otros considerados similares (ver al respecto lo expresado en la nota 8 de este
mismo trabajo), lo cierto es que el dispar tratamiento que proporciona la
Constitucional Española de 1978 a los derechos incluídos dentro de su Título
I ha propiciado la existencia de múltiples especulaciones sobre si todos o
solamente algunos de los derechos recogidos en el Título I de la CE serían
derechos fundamentales.
Así por ejemplo, para varios juristas, Derechos Fundamentales serían
todos aquellos que se generan como requerimientos de la libertad y la dignidad
personales (ver al respecto PECES-BARBA, Gregoio - Op. Cit. y PËREZ LUÑO,
Antonio - Los Derechos Fundamentales. Madrid, Tecnos, 1984). Una percepción
como la que aquí hemos anotado lleva a ciertos autores que se encuentran dentro
de esta misma línea de pensamiento a considerar que todos los derechos
recogidos en el Título I de la Constitución Española serían Derechos
Fundamentales aunque con diversos niveles de garantías para exigir su
cumplimiento (esta es, por ejemplo, la opinión de FREIXES, Teresa - Op. Cit.,
p.115 y ss.).
En las antípodas de esta postura están quienes consideran que la
condición de Derechos Fundamentales dentro del sistema jurídico español
solamente está reservada a los derechos ubicados en la Sección Primera del Capítulo
Segundo del Título I (posición asumida por autores como MARTIN-RETORTILLO en
la obra que anteriormente ya hemos citado).
Finalmente,
existen opiniones que asumen una opción intermedia, como las de Pedro Cruz
Villalón o Francisco Rubio Llorente, para quienes serían Derechos
Fundamentales todos los recogidos en al Capítulo Segundo del Título Primero
(tanto los de la Sección Primera como los de la Segunda), independientemente de
su diferente grado de protección, debido a que en todos estos casos se
explicita la necesidad de respetar el contenido esencial de dichos derechos. Un
completo análisis de algunas de las posiciones aquí planteadas lo encontramos
en el trabajo de José Ramón Cossio intitulado “Estado social y derechos de
prestación” (Madrid, CEC, 1989,
especialmente p.58 y ss.).
27
En el mismo sentido opinia PRIETO SANCHES, Luis - “Los Derechos
Sociales…” Op. Cit., p.47, cuando evalúa la naturaleza jurídica de algunos
preceptos constitucionales como el de la invocación a que los poderes públicos
promuevan políticas orientadas al pleno empleo (artículo 40.1 CE) o pongan en
práctica una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración
de los disminuídos físicos, sensoriales y psíquicos (artículo 49 CE).
Coincidimos pues no este autor cuando señala que dichos preceptos, a los cuales
califica como “principios-directriz”, no prescriben una conducta concreta
(parafraseando a Atienza y Ruiz Manero, no suponen el establecimiento de una
conducta como jurídicamente debida), sino más bien explicitan la obligación
de perseguir ciertos fines sin imponer los medios adecuados para ello ni buscar
siquiera la plena satisfacción de los fines a los cuales hacen referencia. No
es pues posible confundir estos principios con los derechos prestacionales
propiamente dichos, debido a que aquellos derechos no son principios abiertos
sino reglas, aunque lo suficientemente imprecisas para solamente permitir
fundar en ellas pretensiones concretas por vía de interpretación (de similar
criterio es Böckenförde, Op. Cit., p.77).
Nota: La postura asumida por Atienza y Ruiz Manero está recogida
en su artículo “Sobre principios y reglas”. En: Doxa Nº 10, 1991 (más
concretamente, revisar lo expuesto en la p.100).
28
Procederemos entonces a seguir en líneas generales la exhaustiva
explicación que al respecto realiza Teresa Freixes (Op. Cit., p.94-98), pero
anadiéndole nuestro personales puntos de vista sobre el particular.
29
Sin embargo, es justo reconocer como el Tribunal Constitucional Español
en múltiples ocasiones ha recurrido a una serie de técnicas mediante las
cuales busca enfrentarse al problema de las omisiones legislativas, técnicas
entre las que se encuentran las recomendaciones al legislador, la elaboración
de sentencias aditivas, la declaración de la inconstitucionalidad parcial de
una norma por vulneración del principio de igualdad y la emisión de sentencias
que declaran la inconstitucionalidad de una norma sin a su vez declarar su
nulidad. Un detallado desarrollo de este tema lo encontramos en el artículo de
AHUMADA RUIZ, Ma Angeles - “El control de constitucionalidad de las
omisiones legislativas”. En: Revista del Centro de Estudios Constitucionales Nº
8. Madrid, Enero-Abril 1991, p.169 y ss. (sobre todo, entre las p.182 y 191).
30
Con la conocida salvedad de lo dispuesto para la objeción de conciencia
(artículo 30.2 CE=, también susceptible de protección vía Amparo de acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 53.2 del texto constitucional que venimos
analizando.
31
Concepto acuñado en Alemania y cuyos alcances son difíciles de precisar
en términos abstractos, sobre todo si la comprensión que en el caso español
se le ha dado a este tema parte de un contexto en el cual existen importantes
diferencias con lo recogido en el ordenamiento jurídico alemán. Ver al
respecto entre otros autores lo señalado por PRIETO SANCHEZ, Luis - Estudios
sobre Derechos Fundamentales. Madrid, Debate, 1990, p.139-152.
32
Este es indudablemente un punto controvertido cuyo análisis en
profundidad rebasa los alcances del presente trabajo. Lo cierto es que en el
desarrollo del debate constituyente de 1978 se consideró oportuno apuntalar la
existencia de un proceso especial con los alcances y contenidos hoy recogidos en
el artículo 53.2 del actual texto constitucional español. La discusión
generada sobre este tema fue al parecer lo que motivó a los constituyentes a
elaborar la Ley 62/78, sobre la cual, debido a los plazos transcurrido entre su
aprobación y su publicación en el Boletín Oficial del Estado, pronto entró a
discutirse sin ella era pre o post-constitucional. Por otro lado, poco tiempo
después, y mediante Decreto Legislativo, fue ampliado el ámbito de derechos
susceptibles de ser protegidos por la ley en comento, lo cual generó múltiples
cuestionamientos. Estos y otros acontecimientos que aquí sería imposible
detallar habrían finalmente impulsado al Tribunal Constitucional Español a señalar
que la Ley 62/78 no es pues la norma de desarrollo constitucional de los
preceptos recogidos en el artículo 53.2 CE, sino una disposición legal que
viene siendo usada mientras subsista dichos vacío normativo. Recomendamos
entonces leer los acertados comentarios vinculados a este tema que hacen CAMARA
VILLAR, Gregorio - Op. Cit., p.80, y ALONSO GARC_A, Enrique - “Derechos
Fundamentales y Jurisdicción Ordinaria”, incluído en LOPEZ PINA, Antonio
(Director) - “La garantía constitucional de los derechos fundamentales.
Alemania, España, Francia e Italia”. Madrid, Servicio de Publicaciones de la
Universidad Complutense, Cívitas, 1991, p.122 y ss.
33
En España, tan igual como en el caso latinoamericano lo señalase
Germán Bidart Campos en múltiples ocasiones, mayoritariamente se entiende que
los derechos no son absolutos, sino que están sometidos a límites lo cuales
pueden ser intrínsecos (propios del mismo derecho) o extrínsecos (derivados de
la propia existencia social y de los diversos sujetos de derecho que en ella
coexisten. Estos límites, como bien indica Fernández Segado (ver “El Sistema
Constitucional Español”. Op. Cit., p.170), son establecidos por el
ordenamiento jurídico de cada país y pueden derivar inmediata o mediatamente
de la Constitución).
Sin embargo, y siguiendo en este sentido la jurisprudencia establecida
por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, también se señalan ciertos parámetros
para dichos límites, en lo que se ha denominado “la doctrina de los límites
a los límites de los Derechos Fundamentales”. Cabe señalar también como en
principio los límites reconocidos en el ordenamiento jurídico español, al
igual que ocurre dentro del modelo latinoamericano de protección de Derechos
Humanos (ver al respecto nuestro artículo “Aplicación jurisprudencial de los
criterios de razonabilidad, temporalidad, proporcionalidad y necesidad para la
resolución de Hábeas Corpus durante la vigencia de Estados de Excepción”.
En: Derecho y Sociedad Nº 10.
Lima, 1995, p.75), están dirigidos al ejercicio y no al contenido de un
derecho, pero en muchas ocasiones si el límite impuesto es desproporcionado o
francamente abusivo, puede terminar despojando de contenido a dicho derecho.
34
El procedimiento de reforma del artículo 168 CE, previsto para los
casos en que se quiera efectuar una revisión total de la Constitución o
cambios a su Título Preliminar, a la sección primera del capítulo segundo de
su Título Primero, o a cualquier apartado de su Título Segundo, incluye los
siguientes pasos: 1. aprobación de esta decisión por al menos dos tercios de
cada cámara (Congreso de los Diputados y Senado), así como disolución
inmediata de las Cortes; 2. ratificación de esta decisión por las Cámaras
recientemente elegidas; 3. inicio y preparación del nuevo texto constitucional,
el cual deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras; 4.
sometimiento de la reforma aprobada por las Cortes Generales a referéndum,
buscando así su ratificación por la ciudadanía.
35
Entendido como el establecimiento de competencias diferenciadas entre
Estado y Comunidades Autónomas, con atribuciones específicas y excluyentes
para cada una de estas instituciones, lo cual permite un importante nivel de
descentralización sin que ello quiebre la unidad territorial del Estado. Cabe
aclarar que el establecimiento de materias cuyo desarrollo deba darse por Ley
Orgánica (el caso de los derechos incluídos entre los artículos 14 y 29 de la
CE es un buen ejemplo de ello), norma que por su propia naturaleza debe ser
confeccionada por el Parlamento Nacional, no excluye la posibilidad de que las
Comunidades Autónomas tengan competencias sobre el particular. Es más, tal
como está diseñado el Estado Autónomo Español, incluso cabe pensar que,
salvo en aquellos aspectos destinados a garantizar la igualdad en el ejercicio
de los derechos, la ley orgánica solamente se aplique supletoriamente a la
regulación autonómica. En este mismo sentido opina FREIXES, TERESA - Op. Cit.,
p.96-98.
36
Como bien sabemos, los tratados, desde la perspectiva monista hoy prácticamente
asumida en todo el mundo, son normas de derecho interno, y por ende, sus
alcances son vinculantes a la labor de todos, incluso al quehacer de legislador
y del juzgador. Además, y esto es muy claro en el caso español, también
resulta vinculante para los poderes públicos de dicho país la jurisprudencia
emitida por instancias como el Tribunal Europeo de Derechos Humano o el Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas. Comparte un criterio similar al aquí
expresado FREIXES, Teresa - Op. Cit., p.96-98.
37
Señalamos esto pues al caber amparo ante la violación de la igualdad,
ello ha permitido pensar a algunos autores que estamos aquí frente a la
apertura de una importante cobertura para la protección de algunos derechos en
los cuales el ordenamiento jurídico español no permite su directa defensa vía
amparo. Según esta postura doctrinaria, dichos derechos podrían hoy ser
protegidos indirectamente mediante amparo, al recurrirse a este instrumento
procesal cuestionando formalmente sólo la existencia de un trato
discriminatorio. Ver al respecto, PRIETO SANCHES, Luis - “Los Derechos
Sociales…” Op. Cit. Sin embargo, es necesario señalar que es un reiterado
criterio dentro de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español el no
admitir amparos basados únicamente sustentados en supuestas violaciones al artículo
14 CE, sino que también suele exigir se solicite la protección de algún otro
de los derechos susceptibles de defensa vía amparo.
38
Constatación similar es la que efectúan CASCAJO, José Luis - La
tutela constitucional de los derechos sociales. Madrid, Cuadernos y Debates. CEC
Nº 5, 1988, p.77 y ss.; y PRIETO SANCHES, Luis Estudios sobre Derechos
Fundamentales. Madrid, Debate, 1990, p.185.
39
Estas son en líneas generales las mismas consideraciones esgrimidas por
Prieto Sanchís sobre el particular en su artículo “Los Derechos Sociales y
el principio de igualdad sustancial”. En: Revista del Centro de Estudios
Constitucionales Nº 22. Madrid, CEC, Septiembre-Diciembre 1995, p.51.
40
Derecho sobre el cual es formalmente el que amerita la admisión, trámite
y resolución de aquellos amparos que sobre el particular puedan plantearse ante
el Tribunal Constitucional Español.
Sin embargo, es necesario resaltar como si bien en la STC 14/1992, el
Tribunal Constitucional Español abiertamente reconoce que los principios
rectores tienen valor normativo pues, “al margen de su mayor generalidad de
contenido, enuncian proposiciones vinculantes en términos que se desprenden
inequívocadamente de los artículos 9
y 53 de la Constitución Española”, lo cierto es que la operatividad
reconocida a dichos principios rectores dentro de la jurisprudencia del TCE no
ha sido uniforme. Prueba de esto es como en varias ocasiones ha permitido en
base a ellos apuntalar el reconocimiento de ciertos derechos (o evitar tratos
discriminatorios, como lo demuestran sentencias del tenor de la STC 54/1986, la
128/1987, la 113/1989 o la 109/1993), pero también ha empleado a los principios
rectores para limitar el alcance de algunos otros derechos (en este sentido están
por ejemplo las SSTC64/1982 y 66/1991, en las cuales se invoca la protección
del medio ambiente para recortar el ejercicio del derecho de propiedad). Un buen
análisis sobre el particular lo encontramos en PRIETO SANCHES, Luis - “Los
Derechos…” Op. Cit., p.41-42.
Finalmente, no queremos concluir las referencias a este tema sin señalar
que estos mismos parámetros usados por el Tribunal Constitucional Español
frente a la aplicación de los principios rectores (la cual puede sintetizarse
en la admisión únicamente de su invocación directa en los procesos de amparo
y en el reconocimiento de una operatividad diversa de estos principios en función
de cada caso concreto) son también predicables de la postura asumida por el TCE
frente a aquellos derechos sociales ubicados en la Sección Segunda del Capítulo
Segundo del Primer Título de la Constitución Española hasta hoy vigente. Así
lo demuestra abundante jurisprudencia existente sobre el particular.
41
En el mismo sentido, PRIETO SANCHES, Luis - “Los derechos
sociales…” Op. Cit., p.51.
42
Cabe aclarar como este amplio margen de discrecionalidad concedido en
estos casos al legislador no se ha circunscrito a los derechos sociales incluídos
dentro del rubro “Principios rectores de la política social y económica”.
Así vemos, por ejemplo, como las sentencias del Tribunal Constitucional 5/1985
y 77/1985, referidas a sendos cuestionamientos a la inconstitucionalidad de la
Ley Orgánica del Estatuto de Centros Escolares (LOECE) y al entonces proyecto
de Ley Orgánica del Derecho a la Educación (LODE) respectivamente, el TCE en múltiples
ocasiones alega la discrecionalidad del legislador como argumento para terminar
convalidando la discutible constitucionalidad de algunos de los preceptos
sometidos a su análisis.
43
De igual criterio es PRIETO SANCHES, Luis - “Los derechos
sociales…” Op. Cit., p.49.
44
Esa es la postura que se desprende de un somero análisis de las SSTC
81/1982 y 134/1987. Por otro lado, el concepto de irregresividad que aquí
empleamos (el cual por cierto no conlleva obligación alguna de avanzar en lo
obtenido) es en líneas generales el mismo esbozado por DE ESTEBAN, J. Y LOPEZ
GUERRA, L. - “El régimen constitucional español”. Barcelona, Labor, 1980,
Vol. 1, p.346.
45
Las sentencias aditivas son aquellas mediante las cuales numerosos
Tribunales Constitucionales dentro del Derecho Comparado buscan salvar una
situación reputada discriminatoria no procediendo a la anulación de la norma
que aparentemente habría motivado dicha situación, sino más bien extendiendo
el ámbito de aplicación de esa norma a otros supuestos o personas a las cuales
originalmente no afectaba.
46
Esto fue lo que ocurrió con la STC 15/1982, resolución en la cual el
TCE proporcionó un contenido mínimo a la objeción de conciencia, derecho
contemplado en el artículo 30.2 del texto constitucional español actualmente
vigente.
47
Los criterios a los cuales aquí hacemos referencia son los de
proporcionalidad, razonabilidad, etc., criterios que el Tribunal Constitucional
Español ha usado en múltiples ocasiones en sus ponderaciones cuando ha hecho
frente a un conflicto entre derechos constitucionales o a una controversia entre
un derecho constitucional y un bien o principio constitucionalmente protegido.
Recomendamos revisar al respecto algunas sentencias del Tribunal Constitucional
Español, entre las cuales podemos destacar la 199/1987 y la 17/1990, por
solamente citar a dos de las más significativas.
48
Aunque es justo reconocer como en la STC 26/1987 (y sobre todo en su
fundamento jurídico cuarto (FJ4) el Tribunal reconoce que no todo lo regulado
en esa sección de la Constitución Española puede ser considerado como un
Derecho Fundamental, y que es más, algunos apartados del artículo 27 CE (el
octavo por ejemplo) definitivamente no lo son.
49
En este mismo sentido, BIDART CAMPOS, Germán - “Casos de Derechos
Humanos”. Buenos Aires, Ediar, 1977, p.13.
50
Salvo claro está que asumamos la siempre sugerente pero también
ampliamente cuestionada teoría de las “preferred positions” a la cual hacía
alusión la Suprema Corte Norteamericana sobre todo en la época en que tuvo a
Earl Warren como su Chief Justice. Siendo tanto lo expuesto sobre el particular,
resulta aquí innecesario el detallar como esa postura, inteligente construcción
jurisprudencial hecha para dejar de lado una tradición poco tuitiva de algunos
derechos fundamentales en los Estados Unidos, se sustenta en consideraciones tan
respetables como rebatibles, y en todo caso, se inscribe en una concepción del
rol de la judicatura y del sistema de derechos existente en un ordenamiento jurídico
concreto bastante distinta a la existencia en Europa Continental, hecho por el
cual cualquier intento de una mecánica aplicación de estos conceptos podría
incluso resultar contraproducente para los interés que en principio se está
buscando proteger.
51
Aquí en líneas generales estamos recogiendo la definición de Derechos
Fundamentales hecha por PÉREZ LUÑO, Antonio en su “Los Derechos
Fundamentales”, Madrid, 1994, p.20.
52
La existencia de un escenario más proclive a asegurar la plena eficacia
de lo que tenga a bien resolver un Tribunal Constitucional es, que duda cabe, un
presupuesto indispensable para propiciar que estas instancias de control de
constitucionalidad asuman una actitud más comprometida en la protección de
derechos tan importantes como los de tipo social. Es necesario señalar sin
embargo que toda invocación en este sentido será estéril si no existe un
compromiso de los poderes públicos por progresivamente seguir apuntalando las
labores de este tipo de tribunales; por otro lado, no pasaremos del plano de las
buenas intenciones si no existe dentro de los mismos integrantes de estas
instancias de control una mejor predisposición a legitimar ante la ciudadanía
la relevancia de las importantes tareas que le han sido confiadas. No hallamos
aquí en la misma línea de las reflexiones que hiciéramos en nuestro artículo
“La existencia de un Tribunal Constitucional: ¿Garantía para la eficacia del
control de constitucionalidad?”, trabajo incluído en BAZAN, Víctor
(coordinador) - “Desafíos del Control de Constitucionalidad”. Buenos Aires,
Ciudad Argentina, 1996, p.315 y ss. (y especialmente p.334-335).
53
Constatación similar encontramos en CASCAJO, José Luis - “La tutela
constitucional…” Op. Cit., p.77.
54
En ese mismo sentido opina por ejemplo ARAGON REYES, Manuel -
Constitución y Democracia. Madrid, Tecnos, 1989, p.74 y ss.