RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR SU FUNCIÓN JURISDICCIONAL
DAVID EDGAR ARBULU COLLAZOS - PERÚ
SUMARIO: 1.- Fundamentos. 1.1.- Teoría de la culpa. 1.3.- Teoría de la difusión social del riesgo. 1.4.- Teoría organicista. 1.5.- El principio de la solidaridad social y la legislacion nacional. 2.- El error judicial. 2.1.- Noción del error. 2.2.- Especies de error. 2.3.- Legislacion nacional. 2.4.- La indemnización y su improcedencia.
El
estado de derecho es una autolimitación de las funciones del Estado y que se
encuentra sometido a las Normas Constitucionales que le dan origen y de él se
aparta la irresponsabilidad que sólo sería procedente en un estado autocrático.
Así
como el Estado es responsable de sus actos de gestión (actividad empresarial
del Estado) como persona jurídica que es, igualmente es responsable por sus
actos de administración (servicios públicos). No cabe duda entonces que el
Estado tiene una responsabilidad compartida tanto por su función privada como
por la pública, orientado a amparar el daño sufrido por las víctimas y
aplicar un cierto control del Poder Estatal a través de su función
jurisdiccional.
1. FUNDAMENTOS
1.1 TEORIA
DE LA CULPA
Tiene
su sustento en la antigua sanción que se impone al Estado: culpa in eligendo y
culpa in vigilando.
Se
sostiene que el Estado es responsable por la elección de sus funcionarios y
servidores en la actividad jurisdiccional, ya que los jueces y magistrados son
nombrados por el Estado a nombre de la Nación, a propuesta de los Concejos
Distritales y Nacional de la Magistratura, según sea el caso, y para efectos de
los magistrados de la Corte Suprema éstos deben ser ratificados por el Senado
de la República.
En
consecuencia, el Estado debe responder por la probidad de sus funcionarios, a
los que previo concurso de méritos se les delega la facultad de administrar
justicia a nombre de la nación.
Igualmente
el Estado se encuentra en la obligación de vigilar el funcionamiento de los
servicios públicos (y la administración de justicia es uno de ellos) a través
de las instancias respectivas.
El
control de la actividad jurisdiccional reposa sobre el Organo de Control Interno
del Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público
y a los propios jueces revisores.
Sin
embargo, el concepto de culpa está ligado a la idea de acto ilícito, lo cual
dificulta la responsabilidad del Estado. Debemos señalar que no siempre que el
Estado ocasione daños con ocasión de la prestación de servicios públicos o
en general en sus actos de gestión o administración, tendrá que haber culpa
en su obrar o accionar.
1.2 TEORIA
DE LA VICARIEDAD
Del
latín ``vicarius'' (que viene de vicis, vez, alternativa) se trata de la
responsabilidad alternativa o substituta del principal frente a los actos del
servidor.
Como
la teoría de la culpa, la vicariedad tiene su base en la culpa in eligendo y la
culpa in vigilando, pero no con la noción subjetivista que la doctrina alemana
elaborara (1) sino con un criterio objetivado de la culpa (presunción
iuris et de iure).
Tanto
el Código Civil Peruano de 1936, como el de 1984 (artículo 1981) consagran la
responsabilidad del principal por los actos del servidor.
Pero
entonces cuál es el fundamento de esta teoría, si el principal no responde por
culpa. Se trata de una razón de ocasionalidad más que de causalidad, es decir,
no es necesario que exista, un nexo de causalidad material sino simplemente un
nexo lógico: el principal propició la ocasión en la que el daño fue causado.
1.3 TEORIA
DE LA DIFUSION SOCIAL DEL RIESGO
El
derecho de la víctima a ser indemnizada por los perjuicios sufridos se origina
en un deber de solidaridad social (2) que pretende entre otras cosas
humanizar el azar y la eventualidad del accionar natural de los hombres sujetos
a pasiones y debilidades. El peso económico del daño debe ser solidariamente
distribuido entre todos los miembros de la sociedad, y más aún si se trata de
un daño producido por el Estado (al cual conformamos todos).
El
Estado es una necesidad de vida en sociedad, no es concebible una sociedad
moderna sin Estado. Por tanto, su actividad beneficia a todos los miembros de la
colectividad. En esta línea se encuentra la proporcionalidad de las cargas que
impone el Estado a todos los integrantes de una sociedad, tesis recogida en el
artículo 13º de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que
la Revolución Francesa nos legó, ``...unos ciudadanos no deben sufrir más que
otros las cargas impuestas en el interés de todos''.
Si
el Estado provoca perjuicios, sea por error, por negligencia e incluso por dolo
del funcionario, es conveniente que el peso económico sea asumido por la
sociedad en su conjunto, cumpliendo así --responsabilizando al Estado-- con la
misión de diluir dentro del seno de la sociedad los perjuicios ocasionados por
alguna causa de la actuación del mecanismo instaurado por todos y con la
intención de que todos se beneficien.
1.4 TEORIA
ORGANICISTA
El
jurista francés Gierke desarrolló una teoría que atribuye la responsabilidad
al Estado y no a sus funcionarios, y consecuentemente la responsabilidad civil
del Estado ya no es vicaria sino directa. Por tanto, los órganos de una persona
jurídica no sos distintos sino parte de ella misma, actúan por la persona jurídica
y no por sí mismos. No es, entonces, el funcionario quien actúa y causa el daño,
sino es el Estado mismo el que actúa a través de ese funcionario. De ello se
deriva la obligabilidad de la persona jurídica, pero no por ello menos realidad
para el derecho, constituyendo el Estado un centro de imputación de derechos y
obligaciones per se y no sólo en la persona de cada uno de los funcionarios.
Todo
ello sin perjuicio de que el Estado pueda accionar repitiendo contra el
funcionario responsable. El Estado asume la obligación de indemnizar por las
razones de garantía frente a las víctimas y por cuanto se encuentra en mejor
actitud que la víctima para cobrar ese importe del funcionario, pues debido a
la relación de dependencia, tendrá diversos mecanismos para hacerse
reembolsar: descuento de salarios, indemnizaciones acumuladas, etcétera.
1.5 EL
PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD SOCIAL Y LA LEGISLACION NACIONAL
A
través de la doctrina establecida en la jurisprudencia del siglo XIX, durante
la vigencia del Código Civil de 1852,primó la convicción de que el Estado no
era responsable civilmente, porque sus actos estaban protegidos por la inmunidad
soberana; y además, a que sus actos estaban regulados por el Derecho Público y
no por el Derecho Privado, excluyendo por tanto la responsabilidad vicaria que
emana del campo civilista.
Es
con el Código de 1936 que nuestros tribunales orientaron su disposición hacia
la responsabilidad del Estado por sus actos, por tanto, éste debía indemnizar
a las víctimas de los actos arbitrarios de la administración pública cuando
afectaban intereses privados, así como por la defectuosa prestación de los
servicios públicos.
Todo
ello gracias, a la interpretación doctrinaria de corte objetivista que
propugnaba --entre otros-- Manuel Augusto Olaechea; pese a que el espíritu jurídico
de la época no le había permitido introducir a cabalidad, dentro de los textos
legislativos, los puntos sobre los que sustentaba su posición: la distribución
social de los riesgos.
El
profesor Fernando de Trazegnies Granda ponente del anteproyecto y del proyecto
de la Comisión Legisladora del Código Civil de 1984, incluyó un artículo en
su ponencia referido a la responsabilidad del Estado por los daños resultante
de las deficiencias de los servicios públicos, de defectuoso mantenimiento de
la propiedad estatal y de los actos de la administración y de sus funcionarios.
El
referido ponente se encontraba convencido de que sólo existía una verdadera
democracia cuanto el individuo no se resigne ante la arbitrariedad o la
ineficiencia del Estado sino que lucha contra ella; y que esta lucha no puede
limitarse ante el representante de su provincia ni una queja ante los poderes públicos,
sino que debe existir un verdadero derecho individual, y la responsabilidad
puede ser uno de los medios de devolverle su identidad, su orgullo y su
conciencia democrática al ciudadano, proporción ésta que no creaba un derecho
al ciudadano sino que explicitaba el ya existente, lo mostraba claramente.
Sin
embargo, la Comisión Revisora, aun cuando reconocía que ese derecho había
existido siempre y que seguiría existiendo, prefirió que la ciudadanía no
fuera alertada en tal sentido, para no promover una gran cantidad de juicios
derivados del mal funcionamiento de los servicios públicos, ya que en un país
pobre no se podía exigir mucho de los servicios públicos.
A
decir del propio ponente del indicado proyecto, por designación de la Comisión
Reformadora, dentro del articulado sobre responsabilidad extracontractual, que
se plasmó en el Código de 1984, recorren los tres principios más discutidos
del mundo moderno para organizar esta institución; pero los recorre a la
inversa del sentido de la historia del Derecho. Mientras que la responsabilidad
civil extracontractual ha ido evolucionado en el mundo del principio de la culpa
(teoría subjetiva) al principio del riesgo, primero (teoría objetiva) y luego
al principio de la difusión social del riesgo, el articulado del Código Civil
vigente fue organizado primero sobre la base de la difusión social del riesgo,
luego se replegó estratégicamente hasta la teoría objetiva y finalmente
terminó recluido en el viejo principio de la culpa (3).
Pese
a no haberse incluido la propuesta de especificar la responsabilidad del Estado
en forma directa, ésta es manifiesta conforme se desprende del articulado final
del Código Civil; imponiendo la obligación de indemnizar al que causa un daño,
sin importar (porque no lo exceptúa) si es un individuo en particular, una
persona jurídica, el Estado, las Municipalidades u otras Entidades Públicas.
En
este sentido el numeral 1981º consagra que ``aquél que tenga a otro bajo sus
órdenes...'', este aquél puede ser una persona natural o jurídica, y entre
las personas jurídicas se encuentra el Estado, consecuentemente ``aquél''
también corresponde al Estado.
Sobre
la base de la teoría de la garantía elaborada por el jurista francés Boris
Stark (4), el mismo ponente de la sección sobre Responsabilidad
Extracontractual (de Trazegnies) sostiene la existencia de un principio de
principios: la solidaridad social para determinar la responsabilidad civil, lo
cual --agrega-- no es otra cosa que la expresión operativa de la toma de
conciencia del lazo social, de la percepción que vivimos en un estado de
dependencia recíproca, en el que nuestros beneficios se basan en el perjuicio
de otros y en que nuestras posibilidades sólo pueden ser actualizadas con la
ayuda de otros. De ahí que existe un deber de existencia mutua que se funda
tanto en la naturaleza social de los perjuicios como en la necesidad de la
colaboración recíproca para la puesta en valor de nuestra propia humanidad: la
solidaridad supone un doble aspecto de comunidad y complementariedad. Y finaliza
diciendo que el principio de solidaridad explica la superación de la idea de la
culpa como único criterio para obligar a la reparación del daño y abre las
pruebas para responsabilizar a otras personas no culpables --al Estado por actos
de sus funcionarios-- en la medida de que son canales de repartición social del
peso económico del daño (5).
Así
la teoría de la responsabilidad civil es un sistema completo de garantía de
los ciudadanos que complementa el sistema de control y de sometimiento del poder
público al principio de igualdad (ante las cargas públicas), de modo que
constituye una pieza fundamental del entramado que liga y acerca al Estado, la
administración, la sociedad y los ciudadanos.
2. EL
ERROR JUDICIAL
Es
el primer supuesto y por su trascendencia uno de los más importantes casos en
el que el Estado debe asumir directamente la obligación de indemnizar a las víctimas.
Partamos
de reconocer que el acto judicial o procesal es un acto jurídico, aunque con
modalidades propias. Como todo acto jurídico tiene sujeto, objeto y forma, por
lo que dentro de los vicios de la voluntad que pueden afectar la declaración
del sujeto, cabe incluir el error. Sin embargo, no es nuestro propósito
analizar al acto jurídico judicial en sí, sino las consecuencias que se
derivan de dicha injusticia que provoca un perjuicio.
2.1 NOCION
DEL ERROR
Pietrabón,
tratando de esbozar una definición del error, nos dice que es: una falsa
representación de la realidad.
Savigny
habla de un estado de la mente en que la verdadera, representación es un falso
conocimiento o ignorancia del estado de los hechos.
Pugliatti
se refiere al error, como una deficiencia inconsciente de la verdad en el
conocimiento.
Carnelutti
habla de una incompleta toma de posesión de la realidad por parte del sujeto.
Para
Carrara, ``las causas morales o ideológicas por las cuales en ciertos momentos
se vuelve ineficaz en el hombre la potencia intelectiva, de la que, por lo demás,
él estaría completamente dotado por parte del sujeto.''
La
preocupación de los tratadistas se ha centrado en el error-vicio, o sea aquel
que influye sobre la formación de la voluntad del Juez, en el acto procesal,
haciendo a un lado el error obstativo, aquel que motiva una discordia entre la
voluntad y declaración.
2.2 ESPECIES
DE ERROR
Dentro
de las especies del error-vicio, encontramos al error de hecho y al error de
derecho (en la medida que las decisiones judiciales comprenden hechos y
derechos). En palabras de Carrara ``el error recae sobre las relaciones de los
propios actos con la ley, tanto si conociéndose la ley se yerra sobre las
condiciones que acompañan al hecho, como si conociéndose bien las condiciones
del hecho, se yerra acerca de la existencia de la ley prohibitiva del hecho
mismo.
De
este modo el error mirando en orden al objeto puede ser de hecho o de derecho.
Otro
aspecto de la noción de error es respecto a su esencialidad o accidentabilidad.
El primero tiene la virtud de hacer desaparecer la criminalidad del acto, recae
sobre la naturaleza misma del acto, en cuanto a su ilicitud o licitud.
En
cambio en el error accidental la falsa noción que confundió la mente, puede
ser tal que aún dada su veracidad, permanece siempre la criminalidad de la acción.
Igualmente
interesa saber si el error ha sido espontáneo o bien provocado por el dolo.
2.3 LEGISLACION
NACIONAL
La
falibilidad es inherente a la naturaleza humana (errare humanun est), y como si
fuera poco los ordenamientos jurídicos se vuelven más complejos cada vez, lo
cual constituye para el juez un entramado en el que se debe desenvolver con
mucha cautela en su tarea de administrar justicia.
Nuestra
Constitución Política en el quinto inciso del artículo 233º consagra la
Garantía de la indemnización por los errores judiciales, en los procesos
penales.
Tradicionalmente
se ha establecido y limitado al proceso penal, por cuanto en esta vía se
registran los casos más patéticos y en la cual se atenta contra el más
importante de los derechos del hombre: la libertad.
Es
por ello que el Congreso de la República del Perú lo ha entendido así y aprobó
el 14 de diciembre de 1988 la Ley Nº 24973 (publicada el Día de Todos los
Inocentes el 28 de diciembre), la cual regula la indemnización por los errores
judiciales.
Dentro
de ésta novísima Ley que regula la Garantía Constitucional (que ya se
estipulaba en la Constitución de 1933) se advierten tres supuestos:
a) El
error judicial declarado en juicio de revisión de un procedimiento penal, en el
cual haya recaído una condena;
b) Que
en el juicio de revisión de un procedimiento penal se declare arbitraria la
sentencia condenatoria; y,
c) Cuando
como consecuencia de un proceso penal donde se ha dictado un auto de
archivamiento definitivo o una sentencia absolutoria, se ha privado de la
libertad a alguien.
2.4 LA
INDEMNIZACION Y SU IMPROCEDENCIA
La
misma Ley Nº 24793 regula la forma de hacerse efectiva la indemnización por
los errores judiciales, la misma que será fijada por el juez con criterio
prudencial en atención al daño material o moral causado a la víctima.
Sin
embargo, acto seguido la referida Ley en su artículo sétimo establece los
casos en los que el pago de la indemnización resulta improcedente:
a) Cuando
el condenado haya inducido con sus actos a la justicia a cometer el error del
que aparece como víctima.
La
mala defensa ejercida a través de su abogado a causa de la falta de colaboración
del procesado, no es motivo suficiente para determinar la improcedencia de la
indemnización, por cuanto que la Constitución garantiza la defensa que
corresponde a toda persona, y esta para ser tal debe ser idónea, como tampoco
lo puede constituir la propia confesión del procesado, ya que la confesión no
puede ser tomada exclusivamente como fundamento para condenarlo, sin embargo, si
se hubiesen presentado pruebas corroborantes y entonces la falsa confesión pudo
ser concausa de la sentencia errónea (salvo si la confesión fue coaccionada o
prestada sin las garantías necesarias), entonces se establece la improcedencia
de la indemnización.
b) Cuando
la víctima ha hecho valer su derecho por la vía civil, mediante juicio de
responsabilidad civil del juez o magistrados responsables, o mediante querella
criminal.
En
este supuesto la víctima ha optado por recurrir a otra vía, para reclamar se
indemnice su perjuicio, por lo que también será improcedente un paso vía
proceso de revisión.
Sin
embargo, creemos que la improcedencia se extiende --aunque la ley no lo dice-- a
la acción de habeas corpus que pudiera haber iniciado el procesado, ya que al
final de esta acción, una vez identificado el responsable (en este caso un juez
que haya dictado una resolución arbitraria) se le impondrá la obligación de
indemnizar a la víctima del perjuicio sufrido.
Tampoco
la referida Ley trata el caso en que el procesado haya consentido de la resolución
que lo condena, pero debemos establecer que el consentimiento es un hecho extrínseco
al error y éste no es culpa del procesado sino del juzgador, aunque tal vez
podría reducirse el monto indemnizatorio (6).
``La
teoría de la responsabilidad, nos trae una novedad importante en nuestro
sistema, que es la implantación de la responsabilidad del Estado, ante la
posible equivocación judicial en el proceso penal. La reparación se basa en
una resolución judicial que determina la injusta sanción penal impuesta a una
persona por causas no imputables al juez, de ahí que se habla de la
responsabilidad del Estadoe por actos ilícitos que ocasionan daños u otras
consecuencias personales y familiares derivadas de la situación creada por el
error judicial, en una materia, en la que rigen los principios de actuación
necesaria y de oficio'' (7).
Dentro
del proceso penal existen otros supuestos en los cuales se ocasionan perjuicios,
por cuanto la libertad no es el único bien que está en juego en el proceso
penal. Vale decir, que el patrimonio (cuando se decreta embargo) o el
impedimento de salir del país, o tal vez el perjuicio moral originado de la
apertura de instrucción contra un ciudadano honorable sin justificación
alguna, también merecen la atención del legislador, ya que el error no se
limita a determinados casos sino está presente en todos y cada uno de ellos.
Lo
mismo ocurre en el proceso civil, ¿acaso no se cometen errores en los procesos
civiles (y luego perjuicios)?, la respuesta es afirmativa, parece ser que el
fundamento del legislador por la cual no se contempla indemnización en estos
casos, es que estas clases de juicios tienen otra naturaleza: dispositiva. El
juez está sujeto a lo que las partes expongan y a las pruebas que presenten,
ello podría entenderse como que el juez puede ser inducido por las partes a
errar, pero no lo excusa ya que su misión debe estar por encima de los
intereses particulares y proveer una solución armoniosa al litigio cuando es
posible y a cada cual lo que le corresponde.
Como
volvemos a repetir no es motivo suficiente el carácter dispositivo del proceso
civil para eximir de la obligación de indemnizar al Estado, puesto que la
falibilidad judicial está presente en todas sus especialidades.
NOTAS
(1) Este
criterio permite al principal liberarse de la responsabilidad si logra probar
que no hubo culpa --iuris tantum-- tal como lo dispone el BGB (artículo 831º),
el Código Suizo de las Obligaciones (artículo 55º), El Código Civil Brasileño
(artículo 1523º), el Código Uruguayo (artículo 1324º), el Código Mexicano
(artículo 1924º), y el Código Civil Colombiano (artículo 2349º), entre
otros.
(2) DE
TRAZEGNIES, Fernando. Ob. Cit. p. 252.
(3) Ibid,
pág. 111.
(4) Según
la cual se niega toda validez a la responsabilidad objetiva o por riesgo, así
como a todas aquellas teorías que pretenden crear una falta de culpabilidad.
Sin embargo, desde el punto de vista de la víctima reconoce la importancia
enorme de los seguros y pronostica su desarrollo futuro, en donde la reparación
de daños estará a cargo de seguros generalizados y obligatorios que desembocarían
posiblemente en algún sistema de seguridad generalizado.
(5) De
TRAZEGNIES, Fernando. Ob. Cit. pág. 514 y ss.
(6) El
artículo 4º de la Ley sobre Responsabilidad de la Confederación Suiza del 14
de marzo de 1958, establece que ``cuando la parte dañada ha concedido la lesión
o cuando los hechos de los que ella es responsable han contribuido a aumentar o
crear el daño, el juez puede reducir los montos indemnizatorios, e incluso
hasta rechazar la demanda.
(7) MARTIN REBOLLO, Luis. Jueces y Responsabilidad del Estado. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid: 1983, pág. 111.