【明報專訊】23則故事，說出了23條立法的來龍去脈。支持也好，反對也好，每一個關心23條的香港人，請繼續聽這故事。
（一）節外生枝 始料不及
2002年夏天，第二屆特區政府剛組成，23條立法已如箭在弦。律政司長梁愛詩(相關網站)宴請新聞機構主管，為立法吹風摸底，當時新聞界最關注的是鼓吹台獨會否構成煽動叛亂，因為不久前發生了「呂秀蓮(相關網站)事件」，有線電視做了她的專訪，內有台獨傾向言論，報道播出後惹來中方抨擊，23條立法後，這類報道會否被禁﹖席間另一個富爭議性的話題是，顛覆和分裂如何界定﹖普通法制度下，叛國和煽動叛逆都是存在了幾百年的觀念，顛覆和分裂卻很陌生，聽來令人聯想到內地的反革命罪，特區政府立法時會否參考內地法律概念，變相破壞香港原有法律制度﹖
當時，沒有人料到，當23條立法進入尾聲時，最具爭議性的不是煽動叛亂，也不是叛國，顛覆和分裂，而是大家以為一早已經解決的社團禁制和官方機密問題。
23條的確有提到社團和機密，它要求特區自行立法，禁止外國政治性組織在香港進行政治活動，以及禁止香港的政治組織與外國的政治組織建立聯繫，香港過去沒有這類規定，1997年回歸時，候任政府經過諮詢，請臨時立法會修訂了原來的《社團條例》，已經加入相關條文，滿足了《基本法》的要求，5年來平安無事，沒想到特區政府還認為不夠，要增加一套禁制機制。
官方機密也是如此，中英聯合聯絡小組經過多年磋商，同意將1989年英國制訂的《官方保密法》原封不動地成為本地法例，過渡九七，各界都接受了，沒想到特區政府要翻案，指法例有漏洞要求加碼。
這兩個始料不及的節外生枝，改寫了23條立法的歷史。
（二）叛國一開三 巧計解爭端
普通法制度下罕見的顛覆和分裂該如何定義﹖怎樣才能避免讓人聯想到內地的國家安全概念﹖這是23條立法的一大難題。律政司的官員想出了一條巧計，以原有的叛國罪（Treason）為藍本，針對發動戰爭，使用武力等嚴重犯罪手段，衍生出顛覆和分裂罪。根據立法草案，「推翻、恐嚇和脅迫中央人民政府」屬於叛國意圖，「廢止中國憲法所確立的根本制度，推翻或恐嚇中央人民政府」屬顛覆意圖，「將中國的某部分自中國的主權分離出去」屬分裂國家意圖，這三種意圖明顯有重疊之處，皆源於原來的叛國（或稱叛逆）罪的涵義。
由湯家驊、梁家傑、余若薇(相關網站)、吳靄儀等法律界精英組成的「23條關注組」，對叛國、顛覆和分裂這三大事項的立法建議提出不少細節修訂，例如要求刪除「恐嚇或脅迫中央人民政府」，認為限制「推翻中央人民政府」已經足夠，又例如要求訂明「發表反戰言論或提供人道援助」不屬叛國﹔「和平集會、工業行動或干犯輕微罪行」不構成顛覆，主要是為了把條文寫得更好，消除疑慮，原則上還是接受了政府的基本設計，即叛國罪一開三，衍生顛覆和分裂。
這個故事說明，在23條立法問題上，政府和法律界之間的鴻溝並非不可逾越。當有共同目標的時候（制訂植根於普通法而非內地法律概念的危害國家安全罪行定義），共識是有可能的。
（三）逼外國人效忠打錯算盤
23條立法諮詢文件一度提出，「叛國罪行應適用於所有自願在香港特區的人」（包括外籍居民和遊客），「叛國罪的域外效力，應涵蓋所有香港特區的永久性居民在香港特區以外地方作出的作為」（包括已移居海外及入了外國籍的人），顛覆和分裂亦是如此。很自然地，這個建議引起了外國人組織的反對。
多數國家只要求負有效忠義務的國民遵守叛國法律，不會隨便逼外國人效忠，香港是國際城市，有大量外籍居民，香港人定居海外或入了外籍的不知凡幾，不可能反其道而行，強迫外國人遵守國安法。
果然，在外國政府和商會的一致反對下，政府很快便放棄了這個大膽的、超英趕美的構思，改為只規限「屬香港永久性居民的中國公民」，法律適用對象大幅收窄。
這個故事說明，特區政府對於影響外國人利益的事情，還是有一定的敏感度。
在23條立法的大辯論中，有一場相當有趣的小辯論，參與者是行政會議召集人梁振英和大律師公會前主席梁家傑。大律師公會寫了一份很長的意見書，逐點指出23條立法諮詢文件的「漏洞」，包括叛國罪中發動戰爭的定義沒有明確規限為公開宣戰。梁振英在《明報》論壇版撰文反駁，以美國的越南戰爭為例，很多近代戰役都是不宣而戰，只要兩國武裝部隊實際上進入了交戰狀態，叛國罪便應適用於蓄意協助敵軍的國民。這個從現實出發的觀點很難駁倒。梁家傑雖然撰文回應，強調公開宣戰較規範化，法律明確度較高，但法律界到最後並沒有堅持要公開宣戰，梁振英算是贏了這場小辯論。
這個小故事說明，法律界所謂反對23條，並不是非理性的，其立場也不是鐵板一塊，問題在於政府能否以理服人。
(五）從中國政府到中央政府
23條立法諮詢文件中，叛國罪和顛覆罪的保護對象，是「中華人民共和國政府」（簡稱中國政府），草案中變成了「中央人民政府」，一字之別，中間大有文章。
原來的叛國罪，保障的是英女王，因為英國行君主制。中國是共和國，而且是一黨專政，中央集權，全國人民代表大會雖是憲法規定的最高權力機關，但實權在行政機關和執政共產黨手裏，如果像保障英女王般只保障國家元首（即國家主席，現為胡錦濤），對北京的現實意義不大。如果保障行政機關和執政黨，道理上又說不過去，講明是為國家安全立法，怎可能保障一黨的利益﹖行政機關也不能完全代表國家。
「中國政府」是國際上廣泛認可的政治實體，意指合法產生的、代表中華人民共和國的政府，比較少黨派或個人色彩，本來是較中性的選擇，易為海內外華人接受。但政府經諮詢後認為，「中國政府」涵義太寬，行政、立法、司法都包，中央的和地方的政權也包，不准背叛或顛覆的對象變得太多太濫。「中央人民政府」只包中央行政機關，範圍有所收窄，保障「中央人民政府」比保障全國人大更能確保中國憲法之有效實行。
政府另一個安排是在顛覆罪中加上禁止「廢止中國憲法所確立的中國根本制度」，政府向立法會解釋說，澳洲也把革命推翻憲法列為叛逆罪，中國根本制度是指憲法第1和2條所規定的社會主義制度，包括工人階級領導、人民民主專政、透過全國人民代表大會行使國家權力等制度。
這樣，23條立法實際上達到了保障北京行政機關及一黨專政免受顛覆的政治目標。
（六）「嚴重非法手段」的疑惑
舊日的叛國法律只把發動戰爭、使用武力或武力威脅等列為犯罪手段，保安局要把法律現代化，在諮詢文件引入了「其他嚴重犯罪手段」，包括導致人命傷亡或財產嚴重破壞、嚴重危害公眾健康、嚴重干擾電子系統或基要服務等，以防範顛覆者發動生化襲擊、電子戰等。保安局提出的定義，基本上照抄不久前獲立法會通過的反恐法例，原以為萬無一失，誰知民主黨對23條，看完又看，終於找出破綻。
當律師的民主黨議員涂謹申指出，根據草案的定義，任何觸犯香港法例的行為，包括一些輕微的過失，例如示威時阻街、在公眾地方燒車胎，如果不幸導致財產嚴重破壞，例如有汽車被焚毀，或者貨櫃碼頭（基要設施）停止運作幾小時，已經滿足了法例的定義，可以成為顛覆的行為依據。這樣未免太過兒戲。
政府在草案中補救，將武力威脅刪除，在使用武力和其他嚴重犯罪手段之前加上「嚴重危害中國的穩定」的字樣，藉以向立法會表明，即使為了推翻中央人民政府或廢止憲法根本制度，港人在香港廣發電郵癱瘓政府網站、在政府財物上髹上標語、綁架在港人大常委並威脅殺害他、支持北京學運示威致交通停頓等，應該都不構成「嚴重危害中國穩定的嚴重犯罪手段」，只可以其他刑事法律檢控，不能控以顛覆。
這是一個相當重要的修訂，是政府和反對派理性對話的雙贏決定。
（七）分裂罪不讓台灣對號入座
港獨沒有市場，分裂國家罪針對的當然是台獨、藏獨和疆獨，其中尤以台獨問題最難處理，因為台灣過去50年來實際上是處於和大陸分裂的狀態，有自己的政府和軍隊，特區政府假如稍有不慎，把台灣現狀掃進了分裂國家罪的定義，很容易引起一場政治風波。不讓台北政府對號入座，成為了23條立法的一個重要考慮。
諮詢文件本來把「分裂國家」界定為「把中華人民共和國一部分從其主權中分離出去」﹔或「抗拒中央人民政府對中國一部分行使主權」。到草案階段，只保留了上半截，刪去了抗拒中央行使主權，就是為了避免台灣當局誤會，以為立法是針對它，因為台灣是毫不含糊地以武力抗拒北京對其行使主權的。把中國一部分分離出去沒有這個問題，因為可以說23條立法前台灣已分離了，也可以說兩岸只是分治，台灣沒宣布獨立，沒有從中國主權中永久分離出去。
這一點說明，特區政府對台灣問題相當敏感。
（八）煽而不動怎麼辦﹖
九十年代初期，香港出了一宗很轟動的風化案，一個叫夏偉思的檢察官，教唆皮條客為他張羅未成年少女，皮條客是警員「放蛇」扮的，律政署幾經波折後決定控告他煽惑他人唆使未成年少女提供性服務，雖然法庭明知被煽惑的是臥底，一定煽不動，還是把夏偉思定罪了，因為普通法下煽惑罪是不用計後果的，有這個刑事意圖又表達了就夠。特區政府起初用同一概念設計煽動叛亂罪，煽而不動也可入罪，引起法律界和新聞界強烈反對，要求引入《約翰內斯堡原則》。
所謂《約翰內斯堡原則》，是指煽動言論須有實質可能引起即時的暴力，煽動言論與可能出現的暴力後果須有直接的關連。保安局長葉劉淑儀(相關網站)不接受「即時暴力危險」這個概念，她說多數國家不用這觀念，美國法院曾經採用「清晰而即時的危險」作準則，近年亦已停用，但她同意引入後果測定，煽動者須是「故意」煽惑他人，其言論要「相當可能」引致他人干犯叛國等嚴重罪行，才會被檢控。這項修訂和《約翰內斯堡原則》雖仍有一些距離，已相當接近歐洲國家的人權準則，前衛分子發表激進的政治言論，只要一般人不為所動，不會引發暴力，便不構成煽動叛亂。煽而不動的問題，大致得到解決。
（九）撤檢控時限 恐秋後算帳
在現行法例下，叛國罪須於三年內提出檢控，煽動叛逆罪則須六個月內提出，政府建議廢除檢控時限，理由是危害國家安全的罪行可能秘密進行，多數是有組織的、長期籌劃的、涉跨境犯罪的，蒐集證據檢控需時，所以不能有時限。民間團體卻擔心，如果撤銷了檢控時限，一旦出現政權更迭，很容易對前朝發生的政治運動秋後算帳，在外國不乏這樣的例子。
律政司的官員認為，既然有了後果測定，如果煽動言論是公開發表的，蒐集證據不會困難，檢控官不可以扣着檔案，過一段長時間才突然檢控，否則法庭一定不會接受，時間相隔愈長，法庭接受煽動言論「相當可能」引致他人干犯嚴重罪行的機會便愈低。
儘管如此，法律界和新聞界仍然要求政府保留煽動叛亂罪的檢控時限，以徹底釋除疑慮，因為單倚靠法庭保障並不足夠，政府可以長期調查而不檢控，保留檢控權力本身已經足以造成巨大的威脅，畢竟，多數人沒有資源和政府打官司。
（十）六四重演將如何﹖
「六四」後北京官員形容香港是反共基地，提出「井水不犯河水」，這個論調在23條立法中隱約得到體現。諮詢文件和草案中，關於煽動叛亂罪的定義有兩項，其一是故意煽動他人干犯叛國、顛覆及分裂罪，這條原則上沒有問題，叛國既是嚴重罪行，煽動他人叛國當然也是，另一個定義卻較特別，是「煽惑他人在香港或其他地方進行會嚴重危害中國的穩定的公眾暴亂」。其他地方當然包括首都北京，北京若發生「公眾暴亂」，當然有可能嚴重危害中國穩定，這樣，假如「六四」重演，港人支援北京的示威集會，會不會構成煽動叛亂﹖
政府認為不會，因為香港政府和法院不一定認同北京的群眾運動是「嚴重危害中國穩定的公眾暴亂」，其次，港人在香港和平地遊行示威，聲援北京的民主運動，就算首都群眾部分變質，演變成暴亂，也不能算在港人頭上，聲援民運不應構成煽惑暴亂，這和秘密出錢買武器運上北京促成武裝暴亂，是兩碼子的事。
法律界精英組成的23條關注組覺得政府有一定道理，同意保留這項故意煽惑他人參與境外公眾暴亂條文，只要求加入「即時」概念，只適用於煽惑他人即時發生暴亂，避免秋後算帳、政治迫害。民主黨的「六四」情意較濃，要求整條刪去。
如果政府同意維持現行的檢控時限，煽動叛亂罪的爭議應可平息。
（十一）思想無罪 圖書館員贏一仗
諮詢文件曾經提出，保留「管有煽動刊物罪」，引起文化界很大震動。香港電台主持吳志森在記者會上問保安局長，他家裏有好幾本極反動的刊物，諸如怎樣策動革命之類，他喜歡收藏，但法例說任何人如無合法辯解而管有煽動刊物即屬犯罪，首次定罪可處2000元罰款及監禁一年，他是否應該把藏書送往保安局評審，看是否屬於煽動刊物﹖
圖書館管理員的組織很重視這一條，向保安局交了很詳盡的意見書，指管有煽動刊物屬思想自由，並不侵犯他人權利，沒有理由要提出合法辯解才可管有。保安局一度研究過，仿效淫褻物品審裁處，設一個煽動刊物審裁處，後來覺得不可行，制訂草案時便撤銷了管有煽動刊物罪，圖書館員贏了漂亮一仗。
（十二）處理煽動刊物罪威脅出版業
政府雖同意撤銷「管有煽動刊物罪」，卻堅持保留「處理煽動刊物罪」，令出版業成為高危一族。出版商組織告訴政府，他們經常在趕急的情况下為客戶印刷，根本沒有機會看過出版物的內容，要他們承擔刊印和發布煽動刊物罪名，很不公平。
保安局聽了這個意見，在處理煽動刊物罪的定義中加入「蓄意煽惑」元素，要求控方證明被告人「懷有藉着任何煽動性刊物而煽惑他人犯叛國、顛覆或分裂國家的意圖」，印刷商若沒有看過刊物內容，當然沒有這個意圖，即使看過了，如果只為賺錢，忽略刊物的影響，也不算有意圖，政府認為這樣已足夠保障出版業。
然而，處理煽動刊物罪經過這樣的修訂，變得和煽動叛亂罪幾乎一樣了，既然兩罪重複，為何還要保留一條專門針對印刷刊物的罪﹖現代傳播方式日新月異，刊物早已不再是最具煽動性的媒體。政府在回應立法會法案委員會詢問時指出，有一個情况是處理煽動刊物罪涵蓋而煽動叛亂主體罪行不包括的，就是印刷者蓄意藉分發煽動刊物教人犯罪（有煽惑的意圖），刊物內容的確可能促使他人叛國或顛覆，但印刷品剛印好，還未來得及分發，所以沒有煽惑的行為，只屬於處理煽動刊物。有議員反問，這個情况出現的時間很短，當印刷商人預備送刊物上街時，已經可以提出控告，何不索性取消處理煽動刊物罪令業界安心﹖
回歸以前，香港政府和北京政府之間的公文往還，屬於外交資料，受《官方機密條例》保障，回歸後特區政府和中央政府之間不再存在外交關係，需要將法例作「適應化」使敏感資料受保護，特區政府因此建議增訂一個機密類別，簡稱為中港關係類別。不過，由於香港特區和中央之間的交往比往日香港倫敦之間頻繁，磋商事務又絕不限於國防外交和政制，涉及經濟、貿易、金融、教育、環保、衛生等多個領域，如果統統列為官方機密，對香港的資訊流通和新聞自由肯定大有影響，不但新聞界對此十分重視，商界也很緊張。一名商界要人說，他們手上真真假假的內地機密文件很多，絕密文件、紅頭文件也有，一不小心便會墮入刑網。
財政司長梁錦松得悉商界的顧慮後，對內大力游說，將經濟性質的資訊從中港關係機密中剔除，確保立法修訂不會影響經濟金融領域的資訊自由。梁錦松是政府高層的23條立法督導小組成員，打着不能影響香港經濟及金融城市地位的旗幟，游說立竿見影。
保安局同意收緊中港關係機密定義，局限於《基本法》所規定屬於中央人民政府管理事務的資料，例如國防、外交、委任主要官員、解釋《基本法》等，不包括經濟和民生等自治事務的資料，而且，泄露中港關係機密須「相當可能危害國家安全」才構成損害性披露，只有損害性披露才會被檢控。保安局官員解釋，傳媒若提前泄露主要官員任命名單，雖然令中央和特區政府尷尬，卻不危害國家安全，不算違反保密法例。
相比其他類別官方機密，中港關係類別的檢控門檻的確較高，持有機密的人較受保障。以刑事偵查類別資料為例，只要披露資料可能損害執法部門防範或偵查罪案，例如導致疑犯逃脫，便屬損害性披露。以保安和情報類別資料為例，就算資料本身披露了不具損害性，如果資料屬於某個敏感類別，該類別資料若遭披露一般會造成損害，也算是有損害性。要求相當可能危害國家安全才算損害性，中港關係這類別確實「零舍不同」。這一點反映政府為保護商界可以不遺餘力。
（十四）資訊等同賊贓 寒蟬效應
英國留給香港的官方保密法例主要針對公務人員泄密，非公務人員收到機密文件，必須知道（或有合理理由相信）文件源於公務人員違背保密責任外泄，才會受到法例約束，如果是神秘人寄來的，沒有迹象顯示源頭是公務員，無意和被動接觸機密的人不需要承擔刑事的保密責任。
有了這個安排，機密類別縱然界定得粗疏一點，損害性披露訂得籠統一點，傳媒和一般人也不會受影響，因為控方還須證明被告人知道（或應該知道）泄密源於公務員，整條法例的檢控門檻提高了。英國大律師公會對此做過研究，指出是當年立法的刻意安排，為免無辜者墮入刑網。
可是，律政司長梁愛詩認為，英國留下來的這套法律有漏洞，記者從違背保密責任的公務員處取得機密，受到法例約束，但從非法盜取機密的罪犯處取得，卻反而不用受約束，這說不過去，律政司因此提出，加一條非法取覽罪，被動收到機密的人（包括記者）如果知道（或應該知道）機密曾遭非法取得，便不能作損害性的披露。非法取得是指偷竊、搶劫、電腦黑客、賄賂和入屋犯法。
新聞機構主管組成的新聞行政人員協會多次約晤梁愛詩，大力反對「非法取覽」，協會成員向她指出，不能把新聞資訊等同賊贓，記者若沒有參與非法竊密，只是被動收到機密，不應該像公務人員一樣負起保密責任。
記者不能夠僅因為披露資料可能損害有關部門便放棄披露，必須一併考慮資料的新聞價值和有沒有公眾利益支持發表，以判斷是否披露。如果政府一意孤行，會造成兩種壞後果，有些保守怕事的新聞工作者可能自我審查，不再理會文件是否具損害性，一概放棄刊登，損害公眾知情權，這叫寒蟬效應。
另一種情况是，進取的新聞工作者為求安全發表機密，不再追求獨家報道，也不向政府求證，索性把機密資料秘密放上互聯網，讓所有記者看到，大家於是在不知道文件曾遭非法取得下自由報道，報道刊出後才請政府回應，政府以為新例加強保障官方機密，其實是因加得減。
新聞界這番苦口婆心的話，梁愛詩一直聽不進去，一直到了立法尾聲，政府與新聞界之間的僵局始終無法打破，矛盾變得尖銳，不少官員都勸司長變通一點，取消非法取覽，以此說服新聞界接受沒有公眾利益辯解，大家回到原來的官方機密法例上去，讓風波暫時平息，日後再作爭論。梁愛詩據說願意考慮，但請示特首後又沒了下文。
（十五）公眾利益辯解成爭取焦點
新聞界向來認為《官方機密條例》應該引入公眾利益辯解，才能有效保障言論自由，政府以一萬個理由推拒，起先說香港法例沿於英國，英國當年立法時考慮過，怕法例變得模糊不確而否決了。新聞界反駁，指英國沒有非法取覽，政府加緊管制時不跟英國，放寬管制卻拿英國做藉口反對。政府於是說，公眾利益辯解很難草擬，普通法國家一般沒有。新聞界去找資料，發現加拿大的資訊保安法有，而且寫得很細緻，政府便說加拿大的不適用，那是給情報人員，不是給非公務人員的。
新聞界於是舉出本地的例子，《防止賄賂條例》第30條規定，廉署調查資料保密，任何人不得披露，有合理辯解者除外，合理辯解包括揭露廉署非法、濫權或其他嚴重不當行為，以及為了警惕公眾生命安全或健康遭受威脅。政府對這個現成的例子挑不出毛病，只好一味推搪。
香港大學法律學院教授陳弘毅是梁愛詩的支持者，他也是基本法委員會成員，意見很受中方器重，陳弘毅指出，如果按政府建議加入「非法取覽」罪，的確會改變現行保密法例的結構，降低檢控門檻，令新聞界蒙受較大風險，因此贊成參照防賄條例30條，加插定義明確的「公眾利益辯解」，來平衡修例的影響。
政府過去抗拒「公眾利益辯解」，主要是怕籠統定義，涵義過於廣泛，防賄條例30條的寫法沒有這個問題，應該可以適用。陳弘毅這個主張，令新聞界爭取公眾利益辯解更理直氣壯，每次政府官員說公眾利益辯解很難草擬，新聞行政人員協會主席陳淑薇便高聲反駁，人家陳弘毅教授也說可以，你不懂得寫便向陳教授請教，難道陳教授會騙人嗎﹖
政府大概沒有料到，和新聞界就公眾利益辯解這場辯論，居然會引起國際關注，美國白宮在6月19日發表聲明，高調表達對23條立法的關注，聲明特別批評兩點，一是社團禁制機制，另一個就是沒有公眾利益辯解來保障言論及新聞自由。
諮詢文件提出一套新的社團禁制機制，一旦內地某中央機關以危害國家安全為理由取締一個組織，保安局長便可對從屬於該組織的香港分支採取行動，倘有合理理由相信容許該分支繼續運作將損害國家安全利益，可下令禁止該分支運作，分支組織成員若不服從禁令，試圖繼續操作，即會被檢控。政府沒有料到，率先對號入座自覺受到威脅的，竟然是香港天主教會。
天主教會和中國政府的關係一向「麻麻」，北京要求內地天主教會自主獨立，不遵從梵蒂岡的指令，不少忠於羅馬教廷的神父遭拘捕，長期坐牢，近年北京和梵蒂岡為封聖一事又吵得很不愉快，加上香港新任主教陳日君出名敢言，有「反叛主教」稱號，香港天主教會反對23條立法為內地國安機關禁制社團提供配套服務，是很可以理解的。天主教會在香港影響力很大，教會的聲音，特區政府不可以不予理會。
政務司長曾蔭權是虔誠的天主教徒，對於教會和政府為23條立法衝突，感到很擔憂，他是政府高層的23條立法督導小組成員，很自然地擔起協調兩方意見的工作，奔走於特首和主教之間。曾蔭權向陳日君提出，政府有幾道防風措施，確保社團禁制機制不會波及天主教﹕
一、政府將規定內地被禁組織是受到中央政府依據法律明令禁止，過去地方政府或有不善待天主教會人員之處，但梵蒂岡在國際上地位崇高，中國正積極融入國際社會，絕不可能明令宣布忠於梵蒂岡的內地天主教會是非法組織。
二、政府將規定香港分支組織須從屬於內地被禁組織，如果倒過來內地組織從屬於香港組織，或者大家共同從屬於海外的母組織，便完全不受禁制機制影響，這個安排在邏輯上講不通，純粹是從香港現實出發，只針對內地顛覆組織利用一國兩制來港搞分部。
三、政府將規定「從屬」的定義是香港組織接受內地組織可觀的財政資助，制訂政策上受內地組織指揮，這樣，香港天主教便肯定不是從屬於內地天主教。
雖然有了這幾個保證，天主教會還是反對23條立法，不少教徒認為，如果其他本來合法的組織被針對，因內地政府的政治決定受牽連，得不到一國兩制的保障，天主教很難獨善其身。
（十七）法輪功大戰葉劉淑儀
法輪功是最擔心社團禁制機制的本地組織，支聯會雖然被內地針對，成員遭沒收回鄉證，畢竟是純香港組織，香港法輪功和內地法輪功卻有千絲萬縷的關係。保安局長葉劉淑儀一再保證，禁制機制不影響法輪功，因為北京是以邪教罪名取締內地法輪功，和國家安全無關，而香港法輪功又聲稱獨立於內地，沒有從屬關係。
可是，香港法輪功還是不放心，從23條立法發展趨勢看，政府什麼都讓，叛國、顛覆、煽動都可以改，唯獨社團條例不讓、禁制機制不改，這一項明顯是政府的底牌。是什麼事情促使政府下這麼大的決心，搞這樣一個別出心裁、擺明是向北京交差的機制﹖回顧過去6年，內地曾經禁制而香港沒有跟隨，可能招惹北京不滿的，唯法輪功而已。有了23條立法，再出現類似法輪功事件，北京只要換一個危害國安的名義取締，香港便要馬上跟進，所有內地組織的香港分支都可能出事。
從原則上反對禁制機制的人，包括法律界的關注組、民主派人士、人權組織，也包括英國和美國政府。他們不是法輪功信徒，而是擔心開了這個香港跟從內地執法禁制結社自由的先例，一國兩制的界線將變得模糊，香港的人權和自由將失去保障。
英國外交部一而再地發聲明抨擊這機制，最近甚至將問題提升到違反《中英聯合聲明》精神的層次，可見嚴重性。
政府對外界的關注有兩重回應，一重是公開的，一重是私下的。公開的回應是「睇吓啫，咁都唔得﹖」政府官員說，中央政府以危害國家安全這樣嚴重的理由明令取締某組織，該組織在香港有分支，難道保安局長不應該研究一下，看這個分支組織的運作是否有損國家安全﹖政府總要有足夠證據才可動手取締，一切受法庭和人權法律監督，不會是自動跟隨內地決定。私下的回應是，這套機制是無牙老虎，只是做個樣給北京看，讓中央對香港放心，不會真的動用。
反對者對這兩重看法的回應很簡單直接﹕一、現行社團條例已經授權保安局長取締危害國家安全的社團，沒有需要另搞一套機制討好內地。二、今天政府官員說不會用，誰知明天的政府會不會﹖三、國家已經宣布了某某社團危害國安，保安局長去研究，怎會得出不同結論﹖
有關取締從屬組織一事，明顯涉及重大原則問題，政府應該擱置這部分的立法。
（十八）李國能拒接缺席聆訊燙手山芋
有關社團禁制機制，還有另一個重大而激烈的爭辯，就是缺席聆訊。諮詢文件沒有講詳細，到草案出台，法律界赫然發現，8E條說終審法院首席法官可就禁制社團決定的上訴程序訂立規則，訂規則時須顧及資料保密免損國家安全，可訂定條文「令法律程序可在上訴人沒有獲提供有關的取締理由的全部細節的情况下進行」﹔「令原訟法庭可在任何人（包括上訴人或他委任的任何法律代表）缺席的情况下進行法律程序」。
這樣做明顯違背香港一貫的法律制度和程序，剝奪上訴人獲得公平審訊的權利，草案居然要首席法官出來為此背書，難怪法律界譁然。
政府提出的辯解是，英國曾經在入境上訴個案中用過這種特殊機制，因為被拒居留而提出上訴的人和海外的恐怖組織有些牽連，英國情報部門用特殊辦法打探到消息，但只願意在保密的情况下告訴法庭，一些細節連上訴人都不能知。法院於是委派一名特許律師代表上訴人，政府將資料輯成摘要，由特委律師在照顧資料保密下為上訴人抗辯。加拿大也有類似的安排。
法律界對這套解說很有疑問，將外國沒有居留權者的上訴程序，而且是涉及反恐的特殊情况，套用在取締本地合法組織上，是否適合﹖終審法院首席法官李國能當然明白這件事有多敏感和多複雜，明明是極富爭議的立法問題，怎可能把球踢給應該保持中立的法院﹖他很禮貌地拒絕了政府的要求。
保安局長見司法機構不接燙手山芋，唯有自己上陣，更在法案審議階段提出額外要求，希望「原訟法庭接納任何原不可被法庭接受的證據」，即是傳聞，例如情報部門用各種方法打探得來的消息，政府覺得可以用這類資料來證明某社團危害國家安全。
真是一波未平，一波又起，缺席聆訊和特許律師建議已經鬧得滿城風雨，法律界激烈反對，這個矛盾未解決，又來一個完全違反法制常規的傳聞證據建議，事情到了這個階段，已經不是修修補補可以解決，難怪法律界領袖群起號召律師上街遊行。對法治影響如此深遠的條文，如果可以這樣草率通過，還有什麼限制人權自由的法律不可以通過﹖
這個故事說明，政府一旦方向錯誤，可以愈走愈遠，甚至走火入魔。
（十九）警察無手令入屋 市民怕怕
一般市民未必明白23條立法的種種複雜觀念和法律爭拗，但肯定知道警察如果可以沒有法庭手令入屋搜查，對個人自由會有很大影響。憂慮警權過大是23條立法辯論中最常為市民提及的。
警方為何提出這樣的要求﹖其實，警方希望有這個權力，由來已久，目前法例只容許警方為阻止正在發生的罪案而入屋搜查，不用事前申請法庭手令，對於尚未發生的罪案，或者已經發生的罪案，警方的入屋調查權須受法庭監察。在較早前的反恐立法中，警方以恐怖活動難偵查和危險性大，也曾提出無手令入屋要求，希望打開一個缺口，立一個有利警權擴張的先例，結果不成功，政府為求反恐法速速通過，回應國際要求，在議員壓力下放棄了無手令入屋要求。如今為23條立法，警方高層覺得是大好機會，保安局上次「撻Q」，欠了警方一個人情，今次用力爭取。
為了減輕公眾和議會的疑慮，政府在條例中訂明，警方破門入屋，只限於緊急情况，即「若然不即時採取行動，該等證據將會喪失，因而會對該等罪行的調查造成嚴重損害」。不過，警方若判斷錯誤，或者濫用權力，會受到怎樣的制裁，有哪些程序可以制衡，法例並無規定，警方只答允日後制訂指引，事前諮詢立法會保安事務委員會。
反對警方建議的議員指出，司法機構全日24小時有法官當值，申領手令不過30分鐘，絕少會出現來不及取得手令的情况，法庭手令可以規範執法者的搜查範圍，警方自簽搜查令就什麼都可以搜，找不到危害國家安全的證據，只要有半點違法物事，也可以用其他罪名檢控。
（廿）選錯推銷員 釀公關災難
官場流傳一個笑話。董特首太忙，分派工作錯了，應該讓公務員事務局長王永平(相關網站)和保安局長葉劉淑儀掉位，讓王永平像處理公務員減薪那樣輕手輕腳地推銷23條，讓葉劉淑儀用她的硬橋硬馬處理公務員問題，那就天下太平。
葉劉淑儀是很出色的官員，聰明能幹，堅強善辯，但她不是一個好的推銷員，至少在23條問題上不是。諮詢期間，她主動出席大小場合，包括電台節目、大學生辦的論壇，預備了一車的論據，準備和公眾辯論維護國家安全與公民自由之平衡，卻發現對手喜歡激情和謾罵，陰謀理論多，間中遭整蠱奚落，當她忍受不住發言還擊，卻又被批評為「扯火」、挑起對抗。短短幾個月裏，她的「惡人」形象深入社會每個角落。她的名句，像「放長雙眼、信我啦」，和梁愛詩的「傳媒頭上一把刀」，街知巷聞。
諮詢期過後，草案發表前，有人向特首建議陣前易帥，由形象較佳的政務司長曾蔭權主導23條立法，當時曾蔭權的人口政策已大致完成，工作較清閒。特首最終沒有答應，原因之一是，葉劉淑儀的硬朗作風很得中方好感，為特首的成績表加分。
（廿一）否決「變相白紙」 擁董變害董
特區政府錯過了一次和反對派和解，順利推動23條立法的黃金機會。今年2月上旬，政府趕起了立法草案，許多人要求政府以白紙方式發表草案，意思是可以修改，顯示政府有誠意就條文細節諮詢社會。
政府對訂立明確的諮詢期頗有保留，因為立法會內支持立法的幾個政黨都希望在7月初休會前完成立法，以免拖到暑假之後，直接影響年底的區議會選舉。從立法會休會時間倒數，如果再花兩三個月諮詢，法案委員會便不夠時間逐條審議。
政府內部還擔心，反對派要求白紙是陰謀，想拖延立法進度，最終逼政府擱置立法。政府高層認為，只要保安局就立法內容稍作讓步，顯示藍紙草案也有修改空間，公眾很快便會忘記白紙藍紙的爭論。
爭取白紙草案的人提出折衷建議，先公布藍紙草案，但暫時不提交立法會首讀，反正3月初是財政預算案，立法會按計劃要3月底或4月初才成立法案委員會，等到3月中才上會，對法案審議進度毫無影響，卻可以得到大約一個月的時間，讓政府官員密集地諮詢相關團體的意見，建立起真正有商有量的工作關係。
這個建議被稱為變相白紙方案，自由黨是贊成的，民建聯不反對，連一向強烈要求3個月白紙諮詢的民主黨和大律師公會也表示可以接受。新任大律師公會主席陳景生表明，不介意草案封面什麼顏色，只要政府有誠意諮詢，這是相當善意的姿態。如果政府把握住這個機會，往後的發展相信很不一樣。
為什麼政府沒有答應﹖知情人士說，因為民主派和左派為白紙問題爭持激烈，中方認定民主派要求白紙是拖延策略，不能中計，特首不希望失去左派的支持，最後按原計劃在2月底發表藍紙草案。
（廿二）先軟後硬 功虧一簣
特區政府在23條立法問題上，先後作出兩次重大讓步，第一次在今年1月底，政府總結了諮詢期收到的意見，答應放棄或修訂一些公眾強烈反對的立法事項，例如廢除管有煽動刊物、廢除隱匿叛國、取消對外國公民適用的建議等。這一次的修訂幅度雖大，基本上仍在政府預計之內，是正常的討價還價，諮詢文件內的某些建議本來就是「講數」用的。公眾對這次讓步普遍評價正面。
第二次的讓步在今年6月初，主要內容是為煽動叛亂罪加上「故意」和「相當可能」字眼，消除煽而不動可入罪的疑慮。這一次有點特別，部分讓步屬象徵式，例如入屋搜查權由總警司提升至助理警務處長行使，也有一些是不減反增的，例如由保安局長代替大法官制訂社團取締上訴規則、建議容許傳聞證據等。由於修訂內容有放寬有收緊，關注組織和輿論的評價自然好壞參半。
政府高層對第二次讓步原來有頗大期望，當時是世界衛生組織剛取消了香港的旅遊警告，社會上團結抗疫的氣氛還很濃厚，政府希望借勢推動23條立法，盡快結束爭議，誰知社會沒有反應，反對團體繼續將行動升級，部署開國際研討會和搞大遊行，聲討特區政府。特首為此受到一些左派人士怪責，指讓步再多亦無用，反對的人始終反對，只會打擊支持立法的人。
因此，到了6月底法案修訂截止提出前，儘管重大爭議事項已經所餘無幾，政府只要再做兩三個大動作，擱置社團禁制部分（該部分的細則反正未擬好，將來還要再交立法會審議），取消「非法取覽官方機密」或者加入「公眾利益辯解」，為煽動叛亂設一個合理檢控時限，以及刪除警方緊急入屋搜查權，便可以有一套各界大致接受（不是拍掌歡迎）的法案提交立法會表決，英美政府也再沒有口實抨擊特區。
很可惜，特首相信再讓步亦於事無補。6月28日，行政會議舉行特別會議，為23條立法拍板定案，會後保安局長宣布沒有新的修訂。
（廿三）50萬人上街
7月1日，50萬名市民上街遊行，反對23條立法……
（全文完）
(「23條演義」全文刊本期《明報周刊》，及上載於「明報新聞網」，網址﹕http://www.mingpaonews.com)
明報主筆 劉進圖